발간등록번호

11-1150300-000041-01

국가청소년 2006-51

www.youth.go.kr

2020 미래사회와 청소년 연구 I

(참여·인권분야)

-미래예측을 위한 청소년 참여·인권 환경 및 정책 분석-

2006. 12.

제  출  문

청소년위원회 위원장 귀하

본 보고서를 “2020 미래사회와 청소년 연구 I(참여·인권분야)”의 연구 결과보고서로 제출합니다.

2006. 12.   .

책임연구원 : 김 헌 태

공동연구원 : 김 영 인

고    원

허 동 원

연구보조원 : 강 남 기

국립중앙도서관 출판시도서목록(CIP)

2020 미래사회와 청소년연구 : 참여·인권분야. 1, 미래 예측을 위한 청소년 참여(인권) 환경 및 정책분석 / 편집: 국가청소년위원회청소년정책단 정책총괄팀 [편]. -- 서울 : 국가청소년위원회, 2006

p. ; cm-- (국가청소년 ; 2006-51)

2006년도 국가청소년위원회 연구용역과제 결과보고서

참고문헌수록

ISBN 89-8473-340-7                             93300 : 기타

334.3-KDC4

362.7-DDC21                                   CIP2006002756

연 구 요 약

오늘날 현대 사회 전반의 급속한 변화만큼이나 청소년을 둘러싼 대내외 정세 변화도 빠르게 진행되고 있으며, 청소년 관련 정책도 다양한 변화를 겪어오고 있다. 이러한 청소년 주위 환경이나 정책의 변화는 오늘날을 살아가는 청소년의 사회적 지위에 대한 사회 인식 변화를 일으키고 있으며, 그 주요한 시발점으로서 청소년 참여와 인권이 자주 거론되고 있다. 청소년 참여와 인권 분야는 더 이상 청소년 자신들만의 문제가 아니며, 오늘날 국가와 지역사회 나아가 국제사회의 발전에 커다란 영향을 미칠 수 있는 중요한 관심 분야가 되고 있다.

ⅰ

ⅱ

최근 국제사회에서는 인적자원으로서 청소년의 중요성을 자각하고 사회발전의 원동력으로서 청소년의 역할에 많은 관심을 가지고 있다. 특히 유엔을 비롯한 다양한 청소년관련 국제기구에서는 모든 국가에서 청소년들과 관련된 중요한 의사결정에 청소년을 참여시킬 것을 권고하고 있다. 유엔은 ‘아동권리협약(CRC)'에서 각종 인권 보호와 함께 청소년 참여를 모든 청소년들의 기본적인 권리로 규정하고 있으며, 1985년을 ‘세계청소년의해’로 정하면서 ‘평화, 발전, 참여’를 주제로 선택한 이후 1985년 유네스코 세계청소년회의, 1998년 세계청소년장관회의 등 각종 회의를 개최하고 다양한 선언과 지침, 행동계획 등의 제정을 통하여 청소년 참여 정책과 프로그램을 유도하고 있다.

이와 같은 시대적 환경 및 국제정세의 변화는 우리 사회에서도 청소년 지위에 많은 변화를 일으켰다. 특히 정부는 1998년 ‘제2차 청소년육성 5개년 계획’을 수립하고 청소년헌장을 새롭게 개정하는 등 청소년 인권 신장과 자율적 참여 확대를 국가 정책 수립의 중요한 한 부분으로 포함하는 정책패러다임의 전환을 꾀하였다. 이후 제3차 청소년육성기본계획(2003-2007)에서도 이러한 노력들은 계속 이어져 왔으며, 2005년에는 청소년 참여․인권 증진이 국가청소년위원회의 4대 핵심추진과제로 설정되어 추진되고 있다.

하지만 아직도 우리 사회는 청소년 참여 및 인권과 관련하여 해결해야 할 많은 문제들이 산적해 있다. 특히 청소년 참여 및 인권 관련 정책의 체계적인 진단이나 방향 설정의 미비로 인해 제대로 된 청소년 관련 정책의 비전과 수단을 제시하지 못하고 있는 상황이다.

현대 사회를 함께 살아가고 있는 청소년은 더 이상 미래시민이 아니며, 오늘 바로 이 시점에서 스스로 권리주체로서 자신의 권리에 대해 그 의미를 판단하고 행사할 수 있는 사람이라는 인식하에 새로운 시각에서 종합적인 청소년 정책이 마련되어야 한다.

이에 본 연구에서는 청소년의 참여, 인권 등에 대한 확실한 개념정의를 바탕으로 하여, 우리 사회에서 청소년에게 많은 영향을 끼치는 대내외 정세 변화를 면밀히 파악하고, 그동안 청소년 참여 및 인권관련 정책 변화를 시대의 흐름에 따라 살펴보았다. 또한 향후 미래 사회에 있어 청소년의 인권보호에 바탕을 둔 폭넓은 참여가 이루어질 수 있도록 하는 미래 정책 방향 설정과 관련된 핵심 트렌드를 도출하고, 이를 SWOT 분석틀에 따라 기회요인과 위협요인, 강점요인과 약점요인으로 나누어 살펴보았다. 마지막으로 SWOT 분석틀에 따른 청소년 정책을 간단히 제언하였다.

본 연구는 무엇보다 청소년 참여와 인권 개념에 대한 이념적 이해기반을 다지는 데 역점을 두었다. 그래야만 청소년 참여와 인권정책의 비전과 방향에 대한 올바른 설정이 가능하기 때문이다.

먼저 청소년 참여 개념에 대해서는 일반론적인 모호한 접근이 아니라 경쟁과 영향력, 권리보호와 자기이익의 최대화를 추구하는 ‘도구적 행위로서의 참여’와 상호성과 의사소통, 시민적 덕목의 증진을 추구하는 ‘상호작용으로서의 참여’라는 두 측면을 상호보완적이고 균형 있게 이해하고 이를 참여정책에 반영할 수 있어야 한다는 점을 강조하였다. 특히 세계화와 지식기반시대를 살아가는 청소년들이 지구촌의 다양한 집단의 사람들과 경쟁, 협력해 나가기 위해서는 무엇보다 공감, 소통, 상호성에 기반을 둔 참여의 가치를 체득하는 것이 중요하다.

청소년 인권개념에서도 참여와 인권 간의 상보성의 중요성에 대해 강조하였다. 특히 청소년 인권정책이 장애인, 근로청소년 등 소수 청소년들의 문제를 포괄하기 위해서는 청소년집단을 하나의 전체로서 다루는 보편적 인권개념으로는 한계가 있기 때문에 청소년 내부 각 집단의 특수성과 차이에 적합성을 가지는 대응적 권리로서 인권개념을 정립해야 한다고 강조하였다.

본 연구는 바로 이상과 같은 개념정의를 바탕으로 청소년 참여·인권에 관련된 사회 환경 변화의 핵심 트렌드를 다음과 같이 추출하였다.

①우선 우리 사회가 권위주의사회로부터 민주화와 다원적 개방사회로 변해 온 것을 들 수 있다. 시민사회의 형성과 발전, 기존의 일방적인 관료중심의 정책결정에서 거버넌스(협치)체제로의 전환, 세계적인 냉전체제의 종식과 같은 환경변화들은 권위주의적 의식들을 약화시키고 수평적 인간관계를 확산시킴으로써 청소년의 참여 증진과 인권 신장에 긍정적 영향을 미쳐왔다. 반면에 다른 한편으로는 자기 권리에 대한 배타적 강조와 책임의 방임으로 흐르게 할 우려도 동시에 존재한다.

②다음으로 세계화와 사회양극화를 들 수 있다. 세계화의 심화는 지구촌의 다양한 집단들과의 교류와 협력의 필요성을 증대시킴으로써 그 속에서 살아가는 청소년들에게도 상호 권리존중과 참여의 가치가 중요해져 가고 있지만, 한편으로는 집단정체성을 약화시키고 사회적 파편화를 초래할 우려도 있다. 또한 사회양극화에 따라 청소년의 많은 부분이 평등하게 교육받을 기회로부터 소외, 차별받고 있는 현실도 청소년 인권 문제의 매우 중요한 초점으로 부상하고 있다.

ⅲ

ⅳ

③정보․지식기반사회의 도래도 중요한 변화 트렌드라 할 수 있다. 정보지식기반사회의 출현은 신뢰․협력의 네트워크 형성의 가치를 증대시킴으로써 청소년의 참여를 촉진시키기도 하지만, 사회양극화로 청소년들이 정보․지식기반사회의 수혜집단과 소외․차별 집단으로 양분될 수 있는 문제점도 상존하고 있다.

④한편 청소년 사회 참여가 활발하게 진행되면서 점차 기성세대와의 갈등이 새로운 사회문제로 대두되고 있다. 이 같은 세대갈등의 원인은 사회적 경험의 차이에서 나타나는데, 우리 사회에서 대중소비사회의 모습이 더욱 확산·심화되면서 세대간 격차를 크게 하는 측면이 있다.

⑤한국사회는 갈수록 청소년 인구가 줄어들고 노령 인구가 계속 증가하고 있는 추세이다. 이러한 저출산·고령화는 청소년의 경제활동을 촉진하는데, 그 과정에서 청소년의 참여·인권의 의미를 강화시킨다. 하지만 청소년들에게 과중한 사회적 부담을 가중시켜 참여·인권을 오히려 약화시킬 수도 있다.

⑥주5일 근무제의 확산에 따라 우리 청소년들의 주5일 수업제 역시 정부 차원에서 확대를 시도하고 있다. 이러한 주5일 수업제의 확산은 청소년들의 참여 활동에 대한 여건을 증대시킴으로서 중요한 트렌드의 역할을 수행할 것으로 보인다.

⑦한국 교육제도에 있어서의 입시위주의 교육 풍토도 여전히 중요한 트렌드 역할을 수행할 것이다. 입시위주의 교육 속에서 청소년들은 치열한 사회경쟁의 톱니바퀴 속에 끼워져 돌아가는 비주체적 존재로 육성되고 있으며, 이러한 사회 분위기가 청소년들의 참여 확대와 인권 증진을 크게 제약하고 있다.

⑧유엔을 비롯한 다양한 국제사회기구들이 청소년 참여·인권의 증진을 위해서 많은 노력을 경주하고 있으며, 국가에 구속력을 갖는 협약이나 선언문을 만들어 왔다. 이러한 국제사회에서의 청소년 참여·인권 확대 추세도 국내사회에서의 청소년 참여·인권 증대에 긍정적인 요인이 될 것으로 보인다.

⑨마지막으로 위와 같은 다양한 사회 환경의 변화가 있음에도 불구하고 여전히 우리 사회에서의 가부장적․군사문화적․관료주의적인 잔재가 뿌리 깊게 온존함으로 인해 청소년의 참여·인권 신장이 제약을 받고 있는 점도 결코 무시할 수 없는 요인이다.

다음으로 청소년 정책 중 참여·인권 분야와 관련된 청소년 정책의 변화 트렌드를 분석하였다. 먼저 청소년 참여와 관련된 정책동향을 살펴보면 다음과 같다.

우선 청소년 정책의 패러다임 변화를 들 수 있다. 1990년대 중반 이전의 청소년 정책은 청소년을 주로 보호와 육성의 대상으로 보고 이에 입각하여 입안되었지만, 1990년대 중반에 이르러 청소년을 현 사회의 시민으로 인정하고 자율적이고 능동적인 주체로 보아 다양한 참여를 보장하려는 정책 패러다임이 등장하였고, 이는 2000년대 들어서 더욱 확고해지고 있다.

청소년 정책의 패러다임이 변화한 이후 나타난 가장 큰 특징은 청소년 정책참여의 확대이다. 즉, 청소년참여위원회, 청소년특별회의, 청소년운영위원회 등의 다양한 정책참여경로를 제도화하고 확대하였다.

그럼에도 불구하고 여전히 일관성 있는 청소년 참여 정책은 부재한 상태이다. 즉, 청소년의 참여가 무엇인지, 그 영역이 어디까지인지에 대한 근본적 논의가 없었으며, 이에 정부정책도 장기적 방향성을 지향하지 못하고 일회적·가시적 행사로 머무르는 문제점이 있었다.

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또한 청소년에 대한 정책패러다임은 긍정적으로 변화해 왔지만, 참여에 대한 정책은 주로 정책참여가 대부분이고 그것도 제도를 만드는데 주력해 온 것으로 나타났다. 따라서 참여정책의 장식적 추진단계를 넘어서 제도가 작동할 수 있는 실질적 전략과 프로그램의 개발에 집중해야 한다.

청소년의 사회참여가 확대되어 가면서, 청소년을 지원할 전문인력의 수요도 크게 증가하고 있지만, 관련 전문인력 기반은 여전히 미비한 편이다. 청소년은 경제력이 부족하고 활동에 있어서도 다양한 제약을 받으므로 청소년참여가 실질적으로 이루어지기 위해서는 전문인력을 확충하는 등 기성세대의 도움이 절대적으로 필요하다.

한편 지방자치단체에서도 청소년 참여 방안들을 다양하게 보장한 제도들을 갖추고 이를 뒷받침하기 위한 기구들을 만들고 있지만, 청소년들의 실질적 참여와 결정은 유명무실한 편이다. 이는 실질적으로 관련자들의 인식부족, 훈련부족, 경험부족 등에 크게 기인하고 있다.

청소년인권정책의 동향을 살펴보면 다음과 같다. 국가청소년위원회의 청소년 인권 의제에 대한 분명한 정책의지를 들 수 있다. 국가청소년위원회는 청소년의 참여와 함께 인권을 4대 핵심추진정책으로 설정하는 등 의제설정에서 인권 증진에 대한 분명한 의지를 보여주고 있다.

그럼에도 불구하고 청소년 인권정책의 기본 목표와 방향에 대한 이해의 수준은 취약한 편이라고 판단된다. 아직은 청소년 인권정책의 이념적 기반과 가치체계에 대한 충분한 논의와 합의가 이루어지지 못한 실정이다. 특히 미래에 있어서 갈수록 시급한 문제로 떠오르게 될 빈곤청소년, 장애청소년, 근로청소년 등 소수 청소년의 인권보호에 대한 이론적 기반과 정책적 비전을 수립하고 있지 못하다.

청소년 내부의 다양한 집단들의 인권 요구에 부응하기 위해서는 정부 부처간 연계기능과 민관협치의 네트워크가 무엇보다 중요한데 이 문제에 대한 대응은 미흡한 실정이다.

또한 청소년의 인권영역이 경우에 따라서는 청소년정책 전부일 수도 있고 아닐 수도 있는 상황 속에서 정책우선순위의 배열과 단계적 계획을 담은 정책로드맵에 해당하는 것이 아직은 없다.

그 외에도 청소년 인권정책의 내용이 주로 교육, 홍보에 치우쳐 있고 체험 중심의 프로그램 개발이 미흡한 것도 중요한 문제이다.

위와 같은 사회 환경 변화와 정책 변화에 대한 핵심 트렌드를 기반으로 본 연구는 청소년 참여·인권 분야에 있어서의 기회요인과 위협요인, 강점요인과 약점요인을 살펴보았다. 또한 이들 요인의 교집합 부분에 있어서 SWOT 분석틀에 따른 청소년 참여·인권 분야의 정책 제언을 <표 44> 와 같이 제안하였다.

본 연구는 청소년 관련 미래 정책을 제시하기 위한 선행 기초 연구로서의 성격을 가지고 있었으므로, 앞으로 본 연구결과를 바탕으로 청소년 참여·인권 분야 미래 정책 방향을 설정하는 연구가 필요할 것이다.

목 차

Ⅰ. 서론	3

ⅶ

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1. 연구의 의의와 필요성	3

2. 연구의 범위와 방법	5

3. 청소년 참여·인권의 개념과 의의	7

1) 참여의 개념	7

(1) 참여의 일반적 개념	7

(2) 참여 개념의 두 가지 측면	8

2) 청소년 참여의 개념과 기능	10

(1) 청소년 참여의 개념	10

(2) 청소년 참여의 필요성	11

(3) 청소년 참여의 기능	12

(4) 청소년 참여의 발달 단계	16

3) 청소년 참여의 유형	18

(1) 정치참여	19

(2) 사회참여	21

4) 청소년 참여와 인권	21

(1) 인권의 개념과 변천	21

(2) 청소년 인권의 개념	23

(3) 청소년 인권에서 참여의 의미	24

Ⅱ. 청소년 참여·인권 환경의 변화 분석	29

1. 민주화와 개방	29

1) 거버넌스체제의 등장	31

2) 시민사회의 성장과 발전	32

3) 냉전체제의 종식	34

4) 지방자치제의 부활	34

2. 사회경제적 구조의 변화	35

1) 지식정보사회의 도래	35

2) 세계화와 사회양극화	38

3) 대중소비사회의 심화와 세대갈등	40

4) 저출산·고령화로 인한 세대별 인구 변화	41

3.  학교제도의 변화	43

1) 주5일 수업제 도입	43

2) 입시위주의 교육제도 및 풍토	44

4. 부정적 사회 인식․관행의 지속	46

5. 국제사회의 청소년 참여·인권의 확대 추세	47

Ⅲ. 청소년 참여·인권 관련 정책 변화 및 진단	51

1. 청소년 참여·인권 정책의 개념과 유형	51

1) 청소년 참여·인권 정책의 개념	51

2) 청소년 참여·인권 정책의 유형	52

(1) 청소년의 비정치적 사회참여정책 유형	53

(2) 청소년의 정치적 참여정책 유형	54

(3) 청소년 인권정책 유형과 참여권	55

ⅸ

ⅹ

2. 청소년 참여·인권 정책의 동향	57

1) 청소년 참여·인권 정책의 패러다임 변화 추세	57

(1) 1990-1997년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임	58

(2) 1998-2002년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임	59

(3) 2003- 2006년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임	61

2) 청소년 참여·인권 정책의 각 수준별 변화 동향	64

(1) 청소년 참여·인권 관련 행정조직 및 전담기구 동향	64

(2) 청소년 참여·인권 관련 법률 동향	66

(3) 청소년 참여·인권 관련 주요 정책 동향	71

3) 주요 영역별 청소년 참여·인권 활동 실태	82

(1) 청소년 참여활동 전반의 실태	82

(2) 비정치적 사회참여활동 실태	90

(3) 정치적 참여활동의 실태	97

(4) 정책적 참여활동 실태: 청소년 참여기구를 중심으로	102

(5) 청소년 인권의 실태	110

4) 국외의 정책 동향	104

(1) 국제연합(UN) 차원	115

(2) 유럽연합(EU) 차원	125

(3) 프랑스	129

(4) 미국	131

3. 청소년 참여·인권 정책의 분석과 진단	133

1) 청소년 참여 정책에 대한 종합적 평가	133

2) 청소년 참여적 인권 정책에 대한 종합적 평가	135

Ⅳ. 청소년 참여·인권 분야 핵심변화 트렌드와 정책 제언	141

1. 청소년 참여·인권 환경과 정책 변화 핵심 트렌드	141

1) 환경변화 핵심 트렌드	141

2) 참여·인권 분야 정책변화 핵심 트렌드	148

2. SWOT 분석틀에 따른 청소년 참여·인권 정책 제언	155

1) 참여·인권 분야 외부 환경 분석: 기회요인과 위협요인	155

2) 참여·인권 분야 내부 환경 분석: 강점요인과 약점요인	156

3) SWOT 분석에 따른 청소년 참여·인권 정책 제언	157

참고문헌	158

표 목차

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<표 1> 참여 개념의 두 측면	9

<표 2> 청소년의 정치참여 유형	20

<표 3> 연령별 인터넷 이용율	37

<표 4> 고등 교육기관 중퇴율 추이	39

<표 5> 인구 노령화 지수 변화 추이	42

<표 6> 주5일 수업제 시행 과정	44

<표 7> 청소년의 권리수준 열악 원인	45

<표 8> 학교에서의 청소년 인권 실태	45

<표 9> 가정에서의 청소년 인권 실태	46

<표 10> 권리유형별 아동권리협약 해당조항	56

<표 11> 청소년육성기본계획에서의 청소년 참여·인권 정책 분석	72

<표 12> 문화관광부 청소년국의 부처별 주요 업무	77

<표 13> 국가청소년위원회 참여 내실화 운영 계획	79

<표 14> 청소년 참여의 중요성	83

<표 15> 청소년 사회참여의 필요성	83

<표 16> 청소년 참여의 필요성(전문가대상조사)	85

<표 17> 청소년들의 참여에 대한 관심	86

<표 18> 청소년 참여의 경로	86

<표 19> 청소년의 참여활동 수준	87

<표 20> 청소년 참여활동 의견이 실제 정책에 반영되는 정도	88

<표 21> 청소년 생활시간 활용(2004)	89

<표 22> 청소년 참여활동의 장애요인	89

<표 23> 자원봉사활동 참여율 비교	91

<표 24> 청소년 자원봉사 활동 현황(2003년)	91

<표 25> 연도별 봉사활동 운영실적	91

<표 26> 활동터전 및 활동분야별 현황(2003년)	92

<표 27> 전국 청소년자원봉사센터 운영 현황	92

<표 28> 사회단체 참여 비율	94

<표 29> 청소년 수련시설 현황(2005.12.31. 기준)	95

<표 30> 연도별 청소년 수련시설 현황	95

<표 31> 수련시설 청소년 연간 이용자수(2005)	95

<표 32> 청소년운영위원회 운영현황(2005.5.31. 기준)	97

<표 33> 청소년운영위원회 연도별 현황	97

<표 34> 2006년 선거연수원 미래유권자 연수 프로그램	100

<표 35> 청소년참여위원회 현황	104

<표 36> 전반적인 우리사회의 청소년 권리 수준	110

<표 37> 청소년의 권리 수준 열악 원인	111

<표 38> 청소년 인권 문제 사안별 경험비율(2005년도)	111

<표 39> 청소년 인권 문제 사안별 심각성	112

<표 40> 근로청소년의 인권 실태	114

<표 41> 유럽연합과 유럽평의회의 청소년 정책의 주요영역과 이슈	128

<표 42> 프랑스의 주요 청소년정책 추진과제 및 프로그램	129

<표 43> 미국 청소년법정의 4가지 모델	132

<표 44> 참여·인권 분야 SWOT 분석틀	158

그림 목차

ⅻⅰ

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[그림 1] 연령별·국가별 인터넷 이용율	37

[그림 2] 연령별 세대경험 차이	40

[그림 3] 총인구중 청소년인구 구성비	42

[그림 4] 자원봉사활동 참여율(2003)	90

[그림 5] 최근 선거의 연령대별 투표율 변화	99

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 의의와 필요성

2. 연구의 범위와 방법

3. 청소년 참여 ․ 인권의 개념과 의의

Ⅰ. 서론

Ⅰ. 서 론

	2020 미래사회와 청소년 연구 Ⅰ (참연․인권분야)

1. 연구의 의의와 필요성

오늘날 현대 사회 전반의 급속한 변화만큼이나 청소년을 둘러싼 대내외 정세 변화도 빠르게 진행되고 있으며, 청소년 관련 정책도 다양한 변화를 겪어오고 있다. 이러한 청소년 주위 환경이나 정책의 변화는 오늘날을 살아가는 청소년의 사회적 지위에 대한 사회 인식 변화를 일으키고 있으며, 그 주요한 시발점으로서 청소년 참여와 인권이 자주 거론되고 있다. 청소년 참여와 인권 분야는 청소년 자신들만의 문제가 아니며, 오늘날 국가와 지역사회 나아가 국제사회의 발전에 커다란 영향을 미칠 수 있는 중요한 관심 분야가 되고 있다. 특히 신혼부부들의 출산 기피 현상과 노년 인구의 수명 연장으로 인해 급속도로 고령화가 진행되고 있는 우리나라에 있어서 청소년의 중요성은 어느 나라보다 더 크다 할 것이다.

우리나라는 2000년도 기준 65세 이상 인구가 전체 인구의 7%이상인 고령화사회(Aging Society)에 진입하였으며, 2018년에는 14%이상을 차지하여 고령사회(Aged Society)에 진입할 것으로 전망되는 등 OECD국가 중 고령화 진행 속도가 가장 빠르게 진행되고 있다. 이와 함께 총인구 중 청소년 인구(18세 이하)의 비율은 1965년 51.3%를 정점으로 계속 줄어들어 2006년 현재에는 23.8%로 감소하였다.

최근 국제사회에서는 청소년 참여 및 인권을 국가 정책 수행의 주요한 사안 중의 하나로 채택하여 모든 국가에서 청소년들과 관련된 중요한 의사결정에 청소년을 참여시킬 것을 권고하고 있다. 즉, 유엔은 ‘아동권리협약(CRC)'에서 각종 인권 보호와 함께 청소년 참여를 모든 청소년들의 기본적인 권리로 규정하고 있으며, 1985년을 ‘세계청소년의해’로 정하면서 ‘평화, 발전, 참여’를 주제로 선택한 이후 1985년 유네스코 세계청소년회의, 1998년 세계청소년장관회의 등 각종 회의를 개최하고 다양한 선언과 지침, 행동계획 등의 제정을 통하여 청소년 참여 정책과 프로그램을 유도하고 있다.

우리 사회에서도 1998년 ‘제2차 청소년육성 5개년 계획’을 수립하고 청소년헌장을 새롭게 개정하는 등 변화를 경험한 이후 청소년 인권신장과 자율․참여를 국가 정책 수립의 중요한 한 부분으로 포함하는 정책패러다임의 전환을 꾀하였다. 제3차 청소년육성기본계획(2003-2007)에서도 이런 노력들은 계속 이어져 왔으며, 2005년에는 청소년 참여․인권 증진 정책이 청소년위원회의 4대 핵심추진과제로 설정되기도 하였다.

이런 과정 속에서 우리나라는 각종 청소년 육성 정책과 제도를 통하여 청소년 참여 활동을 적극 장려하고 있다. 또한 청소년들도 청소년특별회의나 청소년위원회 등을 통한 정책 및 각종 청소년 현안에 대해 직접 참여해 목소리를 내고 있으며, 청소년시설의 운영에 있어서도 적극 참여하고 있다. 특히, 최근에는 선거연령이 19세로 하향 조정되고 정치 관련 각종 청소년 토론 대회가 개최되는 등 정치영역에 있어서도 청소년 참여가 활발히 이루어지고 있다. 또한 청소년 관련 법률도 청소년의 기본적 인권을 보장할 것과 의견표명권, 자치권, 참여권 등 청소년의 시민적 권리를 천명하고 있으며, 인권교육 실시를 국가와 지방자치단체의 의무로 규정함으로써 국제적 수준의 청소년 권리 신장 기반을 마련하였다.

청소년을 둘러싼 대내외 정세 변화와 청소년에 대한 사회의 인식 전환은 청소년의 사회적 지위 및 참여 활동에 긍정적 변화를 주고 있으며, 이로 인해 국제사회와 정부도 다양한 청소년 참여 확대와 인권신장을 위해 노력을 기울이고 있지만, 아직도 우리 사회는 청소년 참여 및 인권과 관련하여 해결해야 할 많은 문제들이 산적해 있다. 특히 청소년 참여 및 인권 관련 정책의 체계적인 진단이나 방향 설정의 미비로 인해 제대로 된 청소년 관련 정책의 비전과 수단을 제시하지 못하고 있는 현실은 큰 문제라 할 것이다.

이런 문제점이 해결되지 않는 중요한 이유는 그동안의 청소년 관련 각종 연구나 국가 정책이 청소년의 교육, 가족, 참여, 인권, 문화, 진로 등 다양한 문제를 각각의 문제로 나누어 미시적 관점에서 해결을 하려는 노력이 많았던 반면, 전체적인 입장에서 이를 총괄하고 상호 조율을 통하여 청소년 대책을 마련하려는 거시적 담론이 부족했던 점에 있다고 할 수 있다. 심지어는 청소년에 대한 범위의 설정이나 청소년의 사회적 지위, 참여나 인권 등에 대한 개념 정의 등 기본적인 문제조차 제대로 해결되지 못하고 있는 실정이다.

현대 사회를 함께 살아가고 있는 청소년은 더 이상 미래시민이 아니며, 오늘 바로 이 시점에서 스스로 권리주체로서 자신의 권리에 대해 그 의미를 판단하고 행사할 수 있는 사람이라는 인식하에 새로운 시각에서 종합적인 청소년 정책이 마련되어야 한다.

따라서 청소년, 청소년의 참여, 인권 등에 대한 확실한 개념정의를 바탕으로 하여, 청소년들에게 많은 영향을 끼치는 대내외 정세 변화를 면밀히 파악하고 미래사회를 분석할 필요가 있으며, 미래 사회에 있어 청소년의 인권보호에 바탕을 둔 폭넓은 참여가 이루어질 수 있도록 하는 미래 정책 방향 설정과 관련된 핵심 테마를 도출할 필요성이 크다 할 것이다.

2. 연구의 범위와 방법

본 연구는 청소년과 관련된 중장기적인 정책 방향을 제시하고 청소년의 미래정책을 제시하기 위한 핵심 연구에 앞서 과거로부터 지금까지 청소년의 참여와 인권에 대한 연구문헌과 통계자료 등을 정리ㆍ검토하는 선행기초연구로서의 성격을 갖는다.

또한 청소년과 관련된 수많은 분야 중에서 청소년의 참여와 인권 분야로 연구범위를 한정하고, 청소년의 인권도 청소년 참여와 관련된 청소년의 사회적 지위로서의 인권으로 그 대상 범위를 한정하였다. 그리고 청소년의 참여도 크게 사회참여와 정치참여에 집중하였으며, 교육환경, 가족환경, 직업ㆍ진로환경, 문화ㆍ여가환경 등 다른 분과와 중복되는 경제참여, 문화참여, 학교자치활동 등은 본 연구의 범위에서 제외하였다.

본 연구는 청소년의 참여·인권 환경과 정책의 변화에 대한 고찰과 분석을 통하여 변화의 핵심 트렌드를 제시하고 청소년의 미래전략을 위한 정책을 제언하고자 하였다. 여기서는 청소년의 참여·인권 영역을 사회참여, 정치참여,  참여적 인권으로 분류하여 분야별로 청소년 환경과 정책을 분석ㆍ진단하였다.

첫째, 본 연구는 기존의 청소년 관련 통계 자료나 연구 문헌 자료의 조사 분석을 통해 청소년 참여·인권 분야의 미래 연구에 필요한 핵심 개념을 정의하고자 한다. 특히 청소년 참여·인권의 개념, 가치, 기능, 유형 등을 체계적으로 분석하였다.

둘째, 청소년 참여 개념에 대한 고찰에 입각하여 과거 15년 여간 청소년을 둘러싼 대내외 정세 및 환경변화와 동향을 분석하였으며, 그것이 청소년의 참여·인권활동과 관련한 사회적 지위에 미치는 영향을 분석하였다.

셋째, 청소년 참여·인권 정책의 유형과 주체, 내용 등을 분석하고, 과거 15년 여간 정부가 펼쳐온 청소년 참여·인권 정책의 국내 동향뿐만 아니라 다양한 국제기구와 선진국의 정책 동향 등을 개략적으로 고찰하였다. 그동안 청소년의 참여 확대와 인권 보호를 위하여 시행된 다양한 정책이 청소년의 참여를 실질적으로 확대했는지 등을 여러 가지 통계자료와 전문가 의견을 수렴함으로써 청소년의 참여·인권 정책을 객관적으로 분석하고자 했다.

넷째, 청소년의 참여·인권환경과 정책의 핵심 변화 트렌드를 도출하고 핵심 트렌드에 따른 미래예측과 다양한 정책 등을 제언하고자 했다. 이를 위해 청소년의 참여·인권 환경과 정책을 SWOT분석 틀을 이용하여 재구성함으로써 정책적 연관성과 효과에 대한 체계적 이해도를 높이고자 했다.

본 연구는 보다 체계적이고 효과적인 연구 진행을 위하여 다양한 연구방법을 사용한다.

우선, 기존에 유사 연구를 수행한 기관의 연구보고서나 각종 학술자료 등의 문헌을 조사·분석하고, 공적기관에서 수행한 다양한 조사보고서 또는 통계자료를 활용해 청소년의 정책을 진단하고자 한다. 또 수집된 문헌 및 통계자료 중 수량화가 가능한 일부 내용은 그래프나 표로 도식화함으로써 본 연구내용을 보다 쉽게 이해할 수 있도록 한다. 이는 본 연구수행을 위한 전제로서 정확한 개념 정의를 가능하게 하고, 청소년을 둘러싼 대내외 환경 변화와 정책 동향을 파악하는 데 중요한 자료를 제시해 줄 것이다.

그리고 전체 연구의 방향과 연구 내용을 협의ㆍ조정하기 위하여 본 연구진뿐만 아니라 청소년 참여·인권 정책 담당자 및 전문가들과 다양한 협의를 통해 연구의 밀도를 높이고자 했다. 이는 문헌 조사나 선행 연구를 통하여 수집된 정보들을 분석하고 자료 정리를 가능케 할 뿐만 아니라, 주제와 향후 연구 방향을 설정하는 데 많은 도움을 주었다.

3. 청소년 참여·인권의 개념과 의의

1) 참여의 개념

(1) 참여의 일반적 개념

청소년 참여정책을 분석하기 위해서는 먼저 참여의 의미를 명확하게 할 필요가 있다. 참여가 무엇인가에 대한 답은 학자들의 관점에 따라서 다양하다. 가령 정치학자들은 의사결정에 관여하는 것과 선거에서의 유권자의 참여에 중점을 두고 있으며, 경제학자들은 경제활동에서의 혜택의 측면을 고려한다. 또한  행정학자들은 의사결정과정에서의 개입 측면에서 참여를 바라보고 있다. 한편 사회심리학자들은 참여의 개념을 ‘관여’나 ‘영향’과 같은 것으로 보고 있다.

그렇지만 좀 더 보편적인 수준에서 참여의 의미를 정의내리고자 하는 여러 시도들이 있었다. 브룸(Vroom)은 참여를 ‘개인이 의사결정 과정에서 느끼는 영향력의 정도’라고 하였으며, 리센론(Wallrhk Lischenron)은 ‘참여는 단일한 개념이 아니라 의사결정과정에서 현저하게 나타나는 상호 연관된 영향(Influence), 상호작용(Interaction), 정보공유(Information sharing) 등의 요소로 구성되어 있다’고 하였다(천정웅, 2004). 하트(Hart, 1997)는 참여를 ‘자신의 삶에 영향을 주는 의사결정을 공유하는 과정’이라고 하고 있으며, 나겔(Nagel, 1987)은 ‘사회의 보통 구성원이 의사결정의 결과에 영향을 미치거나 영향을 미치고자 하는 행동’이라고 정의한다.

한편 국내학자들도 참여를 정의하고자 노력해왔는데, 박세일(2003)은 참여를 ‘자신의 삶의 조건과 환경에 영향을 미치는 집단적 의사결정에 자신들의 생각과 주장을 반영시키는 노력’으로 보고 있고, 김영인(2002)은 ‘정치공동체의 일반구성원들이 자신의 삶에 관련된 정부 · 시민사회 · 직장의 의사결정 또는 집행에 직 · 간접적인 영향을 미치거나 미치려는 자발적인 행위’로 보며, 박효종(2006)은 ‘공공선이나 공공정책과 연관된 시민의 관습적 혹은 비관습적 활동을 포괄하는 직접적인 행위’라고 파악한다.

이러한 다양한 정의를 종합하면, 참여는 ‘일반사회구성원이 자신의 삶에 영향을 미치는 공적인 영역의 의사결정에 직․ 간접적으로 영향을 미치려고 선택하는 능동적이고 자발적인 행위’라고 할 수 있다. 이런 참여의 정의에서는 참여의 몇 가지 특징을 도출할 수 있다. 첫째, 참여는 전문적인 정치인이나 로비스트가 아닌 일반구성원의 행위라는 점이고, 둘째, 공적인 영역의 의사결정에 관련된다는 점이고, 셋째, 외압이나 강제력에 의한 것이 아닌 참여 주체의 능동적이고 자발적인 행위라는 점이고, 넷째, 단순한 인식이나 의사가 아닌 직․ 간접적으로 영향을 미치려는 행위라는 점이다.

(2) 참여 개념의 두 가지 측면

참여(participation)는 라틴어 participare에서 유래하여, ‘공유(sharing)’와 ‘참가(taking part, partaking of)’를 의미한다. Scaff(1975)에 따르면, 이런 참여의 언어적 의미는 참여의 내용 측면과 형식 측면을 나타내는 것이라 한다. ‘공유’로서 참여의 내용 측면은 주로 인간의 내면적인 사상, 정서, 목표, 가치 등을 함께 하는 것으로서 개인적인 헌신, 상호성 등과 관련된다. 반면 ‘참가’로서 참여의 형식 측면은 주로 인간의 외면적인 선거, 캠페인, 시위, 행동 등을 함께 하는 것으로서 정책과정에의 투입, 개인적 이익의 추구 등과 관련된다.

결국 언어적으로 볼 때, 참여 개념은 둘로 나누어질 수 있다. 하나는, 공적인 구성원 자격, 공공선의 지향, 정의감의 공유 등을 강조하는 것이다. 공동체의 유지, 개인과 집단들 간의 협조, 공적인 의사소통을 통한 토론의 활성화 등이 참여에서 중요한 위치를 차지한다. 다른 하나는, 경쟁적 맥락 속에서 개인의 권리를 보호하고 이익을 추구하는 것을 강조하며, 정의나 공동체보다는 영향력 행사나 권력 획득을 참여의 중요한 요소로 본다. 이런 정치참여의 두 개념을, ‘상호작용으로서 참여(participation as interacton)’와 ‘도구적 행위로서 참여(participation as instrumental action)’로서 범주화할 수 있다. 이 범주를 사용하여, 지금까지의 논의를 요약하면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 참여 개념의 두 측면

	상호작용으로서 참여	도구적 행위로서 참여
언어적 정의	공유(sharing)	참가(taking part)
가치 지향	상호성(reciprocity)	경쟁(competition)
행위 유형	시민들 간의 의사소통	엘리트에 영향력 행사
행위 목적	정의(justice)	권력(power)
기 능	자아실현, 정치적 지식과 덕목의 증진	권리보호, 이익의 최대화와 정당성의 확인

자료: Lawrence A. Scaff (1975)

참여를 일반시민들의 공동체에 대한 권리와 의무의 행사, 공공문제에 대한 영향력의 행사나 활동으로 보든지(이승종, 1997), 아니면 사회구성원이 통치자의 선택이나 공공정책 형성에 직·간접적으로 관여하는 자발적인 활동(McClosky, 1968)으로 보든지 간에 그 어느 경우도 스카프의 두 가지 개념은 유용하다. 상호작용으로서 참여는, 공동체에 대해 권리와 의무를 행사하거나 공공정책의 형성에 관여하는 활동의 과정에서 나타나는 사람들 간의 상호작용, 의사소통, 공동 신념의 공유 등을 중시하는 것으로서 과정 자체에 의미를 두는 것으로 볼 수 있다. 그에 반해 도구적 행위로서 참여는 참여과정 자체보다는 정책결정자에게 영향력을 행사하여 이익을 획득하는 것을 참여로 보는 것이다. 상호작용으로서 참여와 도구적 행위로서 참여 개념의 각각은, 모두 시민이 주체가 되어서 공동체에 대해서 권리와 의무를 행사하거나 공공정책의 형성에 관여하는 활동을 참여로 보는 입장과 상호 배제적이지 않으며, 다만 그 강조점이 다른 것이라 할 수 있다.

바로 이런 참여 개념의 두 가지 측면에 대한 상호보완적이고 균형적인 이해는 참여 정책에 있어서도 매우 중요하다. 왜냐하면 이 두 가지 측면이 골고루 발전되어야 참여 정책의 효과가 사회발전과 선순환 할 수 있기 때문이다. 만약 그렇지 않고 참여의 두 가지 측면에서 권리가 과도하게 강조되게 되면 공동체의식의 약화로 이어질 수 있고, 그 반대로 책임이 과도하게 강조되게 되면 자율성이 제약될 수 있어 그 어느 쪽도 참여의 촉진에 역행할 것이기 때문이다.

2) 청소년 참여의 개념과 기능

(1) 청소년 참여의 개념

청소년 참여란 참여 행위의 일종으로서 청소년과 관련된 것이라고 말할 수 있다. 유엔아동권리협약(CRC)에서는 청소년 참여를 청소년들에게 영향을 미치는 문제에 대하여 표현할 수 있는 자유(freedom of expression)라고 하여 여러 영역을 포괄하는 광범위한 용어로 정의하고 있다. 다시 말해서 청소년 참여란 ‘청소년들이 그들의 삶에 영향을 미치는 의사결정에 참여하고 영향을 주며, 청소년들이 관심을 가지는 문제에 대하여 행동을 취할 수 있도록 권한을 주는 활동들’이라는 것이다(김경준외, 2004).

그 외에도 여러 학자들이 청소년 참여에 대한 여러 가지 개념 정의를 시도하였는데, 윈터(Winter, 1997)는 ‘청소년이 능동적으로 자신의 생활환경에 참여하는 기회’라고 하였다.  또 혹자는 청소년 참여를 ‘청소년들의 삶의 조건과 환경에 영향을 미치는 국가정책의 결정과정, 지역사회의 각종 결정, 학교 혹은 가정의 여러 결정과정에 청소년들이 스스로의 생각과 주장을 가지고 참여하여 정책결정에 영향을 미치려는 노력’이라고 정의하기도 한다(김형주외, 2003).

(2) 청소년 참여의 필요성

청소년 사회 참여의 가치와 기능을 살펴보면, Checkoway는 청소년들의 참여로 인한 이익을 개인적 발달(personal development), 조직개발(organizational development), 지역사회개발(community development) 등 세 가지 측면에서 폭넓게 검토하고 있다. 즉, 우선 개인적 발달의 측면에서는 현실의 삶의 문제해결을 통해서 실질적인 지식과 유용한 기술을 증가시킴으로서 학력성취를 증가시킬 수 있고, 조직개발의 측면에서는 청소년들이 사람들을 모으고 그 사람들에게 우선순위 설정과 의사결정을 내리는 것을 가르치고 조직을 위하여 기여할 수 있는 프로그램을 기획할 수 있으며, 마지막으로 지역사회개발의 측면에서 청소년 참여는 다양한 지역 내 활동을 통해 지역사회개발에 기여할 수 있다는 것이다.

한편 유엔 세계청소년보고서에서는 청소년 참여의 이점을 청소년을 중심으로 해서 보다 자세히 설명하고 있다(김경준외, 2004). 동 보고서에 의하면 청소년 참여를 통하여 보다 나은 의사결정과 결과를 유도할 수 있으며, 청소년 복지와 청소년개발을 증진시킬 수 있다고 한다. 또한 청소년 참여는 인권과 민주주의에 대한 관심과 이해를 촉진시키고, 기본적 인권으로서의 청소년의 권리를 향상시키며 궁극적으로 청소년을 보호할 수 있다고 말한다.

호주 커뮤니티개발부에서는 청소년 참여 필요성을 청소년 참여의 관점 획득(Obtaining young people's perspectives), 의사결정자 사이에서의 다양성(Diversity amongst decision makers), 청소년에 대한 투자(Investing in young people), 청소년을 대표하는 것(Representing the people organisations work with), 참여는 모든 사람을 위한 근본적 권리임을 인식하는 것(Acknowledgement that participation in decision making is a fundamental right for all people, regardless of age) 등 다양한 관점에서 설명하고 있다(Department for Community Development Government of Western Australia, 2002).

한편 국내 연구를 살펴보면 박세일은 2003년의 연구 논문에서 청소년 참여가 효과적인 청소년 정책의 기본이 되어야 하는 이유를 정보(情報)효과, 유인(誘因)효과, 자기교육(敎育)의 효과 세 가지로 나누어 지적하기도 하였다(박세일, 2003).

(3) 청소년 참여의 기능

참여의 기능에 관해서는 다양한 견해가 존재하지만(Pateman, 1970: 24-33; Verba & Nie, 1972: 5; Parry, Moyser and Day, 1992: 9-16; Thompson, 1970: 53-66; Nagel, 1987: 11-5; Richardson, 1983: 54; Barber, 1984), 이를 종합하고 청소년의 특수성을 고려하여 생각하면, 청소년 참여의 기능을 공동체에 대한 것과 참여자 자신에 대한 것으로 나누어 볼 수 있다. 구체적으로 공동체에 대한 것으로는 투입적 기능, 통제적 기능, 통합적 기능, 참여자 자신에 대한 것으로는 본질적 기능, 시민교육적 기능, 인권보장적 기능을 들 수 있다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

① 투입적 기능

청소년의 참여는 청소년들의 다양한 의견, 아이디어, 에너지 등을 정치과정, 정책과정에 투입하는 기능을 한다. 청소년들은 자신들에 관한 정책이나 법․제도에 대해서 다양한 의견과 아이디어, 열정을 가지고 있다. 이런 의견, 아이디어, 열정은 참여를 통해서 정책입안자, 입법가 등에게 전달된다. 정책입안자나 입법가 등에게 있어서는 청소년들의 참여는 청소년 정책이나 법․제도를 어떤 방향으로 결정해야 하는지를 알려주는 신호 역할을 한다. 참여를 통해서 청소년들의 요구와 의견, 에너지가 청소년 정책으로 수렴됨으로써 생산적인 정책형성이 가능해지는 것이다.

② 통제적 기능

청소년의 참여는 소수 권력자, 정책입안가, 입법가들의 사적 이익추구 및 권력남용을 통제하는 기능을 한다(Thompson, 1970: 55). 이러한 권력남용에 대한 통제효과는 인권보장과 시민 다수의 이익보장이라는 측면에서 민주주의 등장 이후 중요시되어 왔다. 민주주의에서 통제적 효과는 주로 견제와 균형의 원리에 입각한 권력분립제도와 주기적인 선거제도에 의하여 제도적으로 보장되어 왔다. 특히 주기적인 선거에서 시민들의 주권행사를 통한 심판은 권력자들의 자의적인 권력행사에 대한 강력한 통제적 효과를 발휘하였다.

이러한 제도적 차원의 통제적 효과 외에, 오늘날에는 참여민주주의자들이 주장하는 일상적이고 다양한 참여에 의한 권력의 통제와 견제 효과가 부각되고 있다. 선거참여 외에도 일상생활 속의 직접 참여는 시민사회의 비정부기구, 인터넷, 직장, 지역사회 등에서 다양하게 나타나는데, 시민주도성과 일상성이 떨어지는 선거참여에 비해 일상적 참여는 시민 주도성과 일상성이 크기 때문에 지속적으로 권력에 대한 통제적 효과를 발휘할 수 있다. 일상생활 속에서 청소년의 참여도 동일한 효과를 얻을 수 있는 것이다.

③ 통합적 기능

청소년의 참여는 참여 경험에 의하여 청소년들의 공동체에 대한 소속감이 증진되고 결속력이 강해지며 정책에 대한 정당성이 제고되는 사회통합적 기능을 수행한다(Pateman, 1970: 27; Richardson, 1983: 58). 아리스토텔레스(Aristoteles, 1996: 113)의 “서로 다른 자들이 정치참여 과정을 통해서 각각 다른 부분을 이해하고 이것이 모여 전체를 이해할 수 있기 때문에·····이를 통해서 시민들은 스스로 통치하고 통치 받는 최선의 국가를 이룬다”라는  말처럼 청소년들은 참여를 통해서 공동체에 대해 높은 이해와 일체감을 가지게 됨으로써 공동체의 통합성과 청소년의 공동체의식은 높아질 수 있게 된다.

④ 본질적 기능

청소년의 참여는 청소년으로 하여금 자신의 가치와 존엄에 대한 인식을 제고시키고 더 나아가서는 스스로에 대한 자부심을 느끼게 하는 기능을 한다(김대환, 1997: 21; Nagel, 1987: 14). 이러한 참여의 본질적 기능은 인간의 본성과 관련된 내면적인 것이다. 이는 참여를 통해서 살아 있다는 느낌을 가지고 공동체의 구성원으로서 자신이 중요하다는 것을 느끼게 되는 것과 관련된다. 이러한 기능은 실제로 참여하는 자만이 느낄 수 있는 것으로서 루소가 자유에 대해서 ‘자유는 그것을 가진 사람만이 그 가치를 자각하고 그것을 잃을 때는 그에 대한 취향마저 잃게 되는 순결 또는 덕목과 같은 것’이라고 기술한 바(Lowell Bair, 1974: 189; Nagel, 1987: 14 재인용)를 적용하여 표현한다면, “(정치)참여를 하는 자만이 그 가치를 자각하고 참여하지 않을 때는 그에 대한 취향마저도 잃게 되는 순결 또는 덕목과 같은 것”이라 할 수 있다.

고대 그리스에서는 공적인 일에 참여하지 않는 자를 쓸모없는 자로 여기며 idiotes로 표현하였는데, 이것이 오늘날 바보라는 idiot의 어원이 되었다는 점(Mulgan, 1990: 212)에서 볼 때도, 참여가 인간 존재에 있어서 불가분의 본질적 측면의 하나라는 것을 알 수 있다. 아리스토텔레스가 ‘인간은 정치적 동물이고 정치공동체를 갖지 않는 자는 신이거나 동물 중 하나’라고 한 점에서 보듯이 정치공동체에의 참여는 인간본성과 불가분성을 갖는다.

⑤ 시민교육적 기능

청소년의 참여는 청소년의 심리와 행동에 영향을 줌으로써 정치적 지식, 태도, 가치관 등의 시민성을 형성하고 시민으로서 적합한 행동을 하도록 하는 시민교육적 기능을 가진다. 리차드슨(Richardson, 1983: 54-57)에 의하면, 참여는 참여자의 자기존중과 존엄성 획득, 참여자의 지적 능력과 자신감 개발, 사회적 존재로서 자신 발견 등의 시민교육적 기능을 갖는다고 한다. 시민교육적 기능은 참여가 참여자인 청소년에게 다양한 경험을 제공하여 ‘참여 → 자기개발 → 존재양식의 발전적 변화’라는 동태적 과정을 형성하는 것이라 할 수 있다(김대환, 1997: 23). 여기에서 ‘존재양식의 발전적 변화’라 함은 청소년이 민주사회의 시민으로 성장되어 가는 것을 의미한다. 이런 시민교육적 기능은 참여민주주의자들이 주장하는 참여의 핵심적인 기능이다.

⑥ 인권보장적 기능

청소년의 참여는 공동체의 구성원으로서 청소년의 참여권을 실현하는 기능을 한다. 자신의 삶과 미래에 관련된 의사결정이나 정책에 대해서 참여하여 발언하고 표결할 수 있는 권리는 인간이 지닌 당연한 인권이다. 18세 미만의 아동에 대한 인권내용을 집대성한 유엔 아동권리협약에서 참여의 권리를 아동의 당연한 인권의 하나로 들고 있는 것도 참여의 인권적 측면을 잘 나타내고 있는 것이다. 민주주의 역사를 보면, 참여권은 시민권 중 핵심을 차지한다.

민주주의 역사는 어떤 사람을 공동체의 의사결정과 정책결정에 참여시키고 배제시킬 것인가 하는 문제를 둘러싼 논쟁과 투쟁의 경험이라고 할 수 있다. 근대 민주주의 역사에서 배제되었던 빈자, 여성 등은 참여권이 당연한 인권이라는 점을 전면에 내세우고 노력한 결과 오늘날 같은 참여권을 획득하게 된 것이다.

오늘날 민주주의에서 참여권은 완전히 평등하지는 않다. 여전히 참여에의 포함과 배제의 문제는 논쟁적으로 남아 있고 배제된 자들이 존재하는 것이다. 오늘날 배제된 자들 중 대표적인 집단들이 청소년이다. 이들은 자신의 문제에 관련된 국가 정책과 의사결정에 참여하여 발언하고 결정에 관여하는 것이 당연한 인권이라는 주장 하에 참여를 요구하고 있다. 오늘날 세계적인 추세는 청소년들의 참여권을 인정하여 참여의 기회를 확대하는 것이다.

(4) 청소년 참여의 발달 단계

청소년 참여의 발달 과정을 여러 단계로 나누어 볼 수 있다. 특히 이런 발달 단계에 따른 구분은 정책과정에서 청소년의 참여가 어느 정도 질적인 수준인가를 판단하는 데 유용성을 가진다.

정책과정에서 참여 단계를 구분하는 대표적인 모델은 안쉬타인(Arnstein, 1969; 이승종, 1997 재인용)의 8단계 참여사다리이다. 안쉬타인은 시민이 정책결정에 참여하는 실질적인 수준을 8단계로 나누고 있다. 8단계의 참여수준은 ①조작단계(manipulation) → ②치료단계(therapy) → ③정보제공(informing) → ④자문단계(consultation) → ⑤유화단계(placation) → ⑥공동협력단계(partnership) → ⑦권한이양단계(delegated power) → ⑧시민통제단계(citizen control)이다.

여기서 참여의 실질적 수준을 보면, ①, ②단계는 참여가 이루어지 않은 수준(비참여수준), ③, ④, ⑤단계는 형식적으로 참여가 이루어져 실질적으로 권한을 행사한다고 보기 어려운 수준(형식적 참여수준), ⑥, ⑦, ⑧단계는 실질적인 참여가 이루어져 권한의 행사가 이루어지고 있는 수준(실질적 참여수준)이라고 할 수 있다. 비참여수준보다는 형식적 참여수준, 형식적 참여수준보다는 실질적 참여수준이 참여자의 자율적인 의견의 반영, 주체로서 실질적인 권한 행사라는 점에서 볼 때 바람직하다고 하겠다.

한편, 하트(1997)는 14세 이하의 청소년이 정책 또는 의사결정에 참여하는 수준을 8단계로 나누어 제시하고 있다. 이 8단계는 ①조작(manipulation)  → ②장식(Decoration) → ③명목상참여(Tokenism) → ④역할 부과와 정보 제공(Assigned but informed) → ⑤자문과 정보제공(Consulted and informed) → ⑥성인 주도하에 의사결정 공유(Adult-initiated, shared decision with children) → ⑦청소년주도 및 감독(Child-initiated and directed) → ⑧청소년주도 및 성인과 의사결정공유(child initiated, shared decisions with adults)이다.

여기서 ①, ②, ③단계는 청소년의 참여가 이루어지는 수준이라기보다는 청소년들이 성인 정책자나 의사결정자들에게 이용당하는 비참여수준이라 할 수 있다. ④, ⑤, ⑥, ⑦, ⑧단계에서 청소년의 참여가 이루어진다고 할 수 있다. 이 중 ④, ⑤단계는 청소년의 참여가 형식적 차원에서 존중되지만 실질적인 의사결정권은 성인 정책자나 의사결정자가 가지는 형식적 참여수준이라 할 수 있다. ⑥, ⑦, ⑧단계는 청소년이 실질적으로 의사결정권을 가지거나 상당 수준의 영향력을 행사하는 실질적 참여수준이라 할 수 있다.

안쉬타인과 하트의 참여단계모델을 보면 참여자가 정책이나 의사결정에 실질적인 영향력 또는 결정권을 가지게 될 때 참여수준은 높아지고 바람직하다고 할 수 있다. 안쉬타인에 있어서는 시민이 전적으로 정책을 지배하고 결정권을 행사하는 시민통제 단계를 가장 높은 참여수준으로 보았음에 비해서, 하트는 청소년이 일방적으로 주도하는 단계보다는 성인과 청소년이 정책에 대한 영향력과 권한을 공유하는 동등한 파트너십을 가장 높은 참여수준으로 보았다. 이는 참여자의 차이에서 비롯된 것으로 생각된다. 안쉬타인의 참여모델에서 참여자는 성인 시민임에 비해서, 하트의 참여모델에서는 청소년이다. 청소년이 참여자라는 점을 고려하여 하트는 청소년이 전적으로 주도하고 성인은 보조만 하는 수준을 청소년과 성인의 동등한 파트너십을 기반으로 한 참여수준보다 낮게 보고 있다.

청소년 참여에서 참여수준을 판단하는 기준으로 하트의 참여단계모델이 안쉬타인의 모델보다는 더 적합성을 가진다고 생각한다. 청소년의 참여 과정에서 청소년의 주도성, 자율성 등은 보장되어야 함과 동시에 그 과정에서 청소년들이 성인들의 경험과 전문지식을 학습할 기회를 가져야 하기 때문이다. 청소년의 참여를 단지 청소년의 권한행사 또는 인권실현으로만 볼 것이 아니라 청소년의 시민성 함양이나 시민으로서 역량 강화라는 측면에서 조망할 필요가 있기 때문에 청소년에 의해서 전적인 권한이 행사되는 청소년주도 및 감독 단계보다는 청소년이 주도하고 성인과 의사결정을 공유하는 동등한 파트너십을 바탕으로 상호 협력하는 참여수준이 더 바람직하다.

하트의 참여단계모델에 입각하여 어떤 것이 거짓 참여이고 어떤 것이 바람직한 참여인지를 가늠할 수 있다. 이런 하트의 참여단계는 앞에서 살펴본 참여의 각 유형에도 적용될 수 있다.

3) 청소년 참여의 유형

청소년 참여 활동은 다양한 영역으로 구분되어지고, 여러 가지 차원으로 유형화 될 수 있다.

우선 청소년 참여 활동을 구분 짓는 기준을 살펴보면, ㉠청소년참여가 정부의 주도로 이루어지는가, 아니면 ㉡비정부기관의 주도로 이루어지는가에 따라 정부 주도와 비정부기관 주도의 참여형태로 분류가 가능할 것이다. 또 참여활동과 조직구성, 그리고 운영측면에서 보면 ㉠제도화된 참여의 형태와 ㉡비제도화된 참여의 형태로의 구분도 가능할 것이다. 위 두 가지 기준을 중첩시켜 청소년 참여를 네 영역으로 나눈 선행 연구도 있었다(김형주 외, 2003; 14~22).

또 최근 청소년위원회의 보고서(청소년참여정책연구회, 2005)에 의하면, 청소년 참여를 T. H. Marshall의 구분에 근거하여 참여의 영역을 분할하고, 참여를 기본적 시민권(citizenship)이며 시민권을 실현하는 차원에서 접근하고 있다. 이 보고서에 의하면 청소년 참여를 ㉠정치영역(Political Dimension), ㉡사회영역(Social Dimension), ㉢정책영역(Policy Dimension)으로 나누고 있다.

그런데 청소년 참여유형에 대한 이런 구분은 국가와의 관계를 기준으로 삼은 것이다. 즉 하나는 국가 권력을 토대로 하는 국가 기능에 직접적으로 관련된 것이고, 다른 하나는 국가 기능과 직접적인 관련성을 갖지는 않으면서도 다수의 삶과 관련된 사회공동체의 기능에 관련된 것이다. 전자는 국가 공직자의 선출에 관여할 뿐만 아니라 국가의 공공정책의 형성이나 집행과정에 관여하는 것으로서 우리는 이를 ‘정치참여’로 범주화 할 수 있다(McClosky, 1968; Verba & Nie, 1972;  Parry, Moyser and Day, 1992). 그에 반해 후자는 국가 영역 외의 공적인 영역으로서 시민사회, 지역사회 등의 의사결정이나 일에 관여하는 것으로서 우리는 이를 ‘사회참여’로 범주화 할 수 있다. 이를 청소년의 참여와 관련시켜 보면, 청소년 정치참여의 예로는 공직자를 선출하는 선거참여, 국가의 정책 입안이나 집행에 관여하는 정책참여, 기타 이런 선거와 정책에 영향력을 행사하는 활동 등을 들 수 있고, 청소년 사회참여의 예로는 시민사회나 지역사회의 공공영역 활동에 관여하는 자원봉사활동, NGO활동 등을 들 수 있다. 본 연구에서는 이런 관점에 입각하여 청소년 참여를 크게 정치참여와 사회참여로 구분하여 이에 관련된 정책을 분석하기로 한다. 그러면 정치참여와 사회참여의 개념을 좀 더 구체적으로 살펴보기로 하자.

(1) 정치참여

정치참여는 언어적으로 보면 정치와 참여의 합성어이다. 정치(politics)는 그리스어인 ta politika에서 유래하여, ‘국가 또는 정치 공동체의 일’이라는 의미를 가진다(Ayto, 1990: 402). 참여(participation)는 라틴어 participare에서 유래하여, ‘공유(sharing)’와 ‘참가(taking part, partaking of)’를 의미한다. 청소년의 정치참여를 정의하면, ‘청소년이 상호작용적 또는 도구적 차원에서 정치공동체(국가)의 공직자를 선택하거나 공공정책의 형성 ․ 집행과정에 직 ․ 간접적으로 관여하는 자발적인 행동’이라고 할 수 있다.

청소년의 정치참여는 다양한 모습으로 나타나며, 기준에 따라서 매우 많은 유형으로 분류될 수 있다. 본 연구에서는 장소적 수준에 따라서 중앙정부를 대상으로 하는 전국적 정치참여와 지방정부를 대상으로 하는 지방적 정치참여, 권리 실현의 직접성 여부에 따라서 대표자를 뽑는 선거참여와 직접적으로 의사결정을 하거나 영향을 미치는 비선거참여로 나누기로 한다. 양자를 기준으로 하여 각각의 정치참여 유형을 구체적으로 분류하면 다음 <표 2>와 같다.

<표 2> 청소년의 정치참여 유형

	전국적 정치참여	지방적 정치참여
선거참여	-대통령 선거 -국회의원 선거 -중앙공직자 선거 캠페인	-지방자치단체장 선거 -지방의회의원 선거 -지방공직자 선거 캠페인
비선거참여	-중앙정부 정책참여 -중앙정부 공직자 접촉 -중앙정부 대상 집회, 시위 -중앙정부 대상 청원 -중앙당 차원 활동 -국민투표 -전국 수준의 정치결사체 -온․오프라인의 정치토론, 모임	-지방정부 정책참여 -지방정부 공직자 접촉 -지방정부 대상 집회, 시위 -지방정부 대상 청원 -정당의 지역차원 활동 -주민투표 -지방 수준의 정치결사체 -온․오프라인의 정치토론, 모임

이들 중 선거참여와 국민투표, 주민투표는 법률로 제도화될 때 참여가 가능하며 일회적 성격을 지닌다. 정책참여는 청소년이 정책과정에 직접 참여하여 발언하고 의제설정을 해 나가는 것으로서 법률로 제도화될 때 가능하지만 지속적인 성격을 지닌다. 오늘날 청소년 정책을 입안, 집행, 평가할 때 정책의 가장 중요한 이해당사자인 청소년의 참여를 활성화하기 위해서 정책참여가 강조되고 그 비중이 높아지고 있는 추세이다. 이외에도 제도화 여부를 떠나 청소년들은 자신들의 정치적 의사를 표출하고 정책과정에 영향력을 행사하기 위해서 정치 집회 및 시위, 정치적 결사체의 형성, 공직자 접촉 및 로비, 정당활동, 인터넷 상의 모임과 토론 등을 통해 정치에 참여하기도 한다. 특히 인터넷상의 모임과 토론은 정보화세대로서 청소년들의 장점을 살리고, 청소년들이 공간적, 경제적, 시간적 제약을 극복하여 쉽게 접근할 수 있다는 점에서 오늘날 많이 선호되고 있다. 인터넷상의 모임과 토론에 비해서는 현실적 제약조건이 많아서 빈도가 적가는 하지만 정치 집회 및 시위, 정치적 결사체의 형성 등도 증가하고 있으며, 정당에 따라서는 청소년위원회라는 기구를 두고 있어 청소년의 정당활동을 통한 정치참여가 이루어지기도 한다.

(2) 사회참여

사회참여는 비정치적 영역의 참여라고 볼 수 있으며, 청소년 자원봉사활동 등의 개인 차원의 활동 뿐 아니라 환경, 공동체, 동아리, 최근에는 사이버 공동체에서 활성화되는 각종 참여 활동 등 이라고 의미를 부여하고 있다. 또한 사회참여를 유형화하여 시민사회 단체를 통한 참여활동, 정기적이거나 비정기적인 자원봉사 활동, 사이버 공동체 참여 활동, 소외 청소년 복지 참여 활동, 가정에서의 참여, 진로 탐색·체험 등 직업능력 개발 및 문화활동 참여로 나누고 있다.

다른 유형 구분으로서 체코웨이(Checkoway)는 지역사회에서 청소년 참여 유형을 자생적 청소년조직, 청소년 개발조직, 근린지역사회 중심 청소년사업, 근린지역사회 개발조직, 시민운동집단 등으로 구분하기도 하였다.

4) 청소년 참여와 인권

아울러 청소년 참여와 관련하여 고려해야 할 것은 청소년의 인권분야이다. 청소년 참여는 역사적으로 볼 때 청소년의 인권 또는 시민권의 보장이라는 점에서 문제가 제기되었고 강조되어 왔기 때문이다. 더욱이 청소년의 참여가 실효성을 가지려면 청소년에게 인권이 보장되지 않으면 안되기 때문에 청소년 참여와 인권은 빛과 그림자처럼 항상 동행해 왔다. 청소년의 참여는 인권이 신장되는 것에 비례해서 성장해 온 점을 볼 때 이런 청소년 참여와 인권의 관계를 이해할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 청소년 참여정책을 분석하면서 청소년 참여와 인권의 상관 영역을 같이 분석하기로 한다.

(1) 인권의 개념과 변천

인권이란 인간이라면 누구나 태어나면서부터 생득적으로 갖고 있는 존엄과 가치를 누릴 권리를 말한다. 이러한 인권은 평등성, 보편성, 양도불가성, 불가분성의 특징을 갖는다(Flowers, 2000). 인권개념은 17, 8세기 자연법을 주장한 계몽주의 철학자들로부터 비롯되어  발전되었다. 그 당시의 대표적 인권선언으로 볼 수 있는 미국의 ‘독립선언문’이나 프랑스의 ‘인간 및 시민의 권리선언’에는 모든 인간의 자유와 평등한 권리를 천명하고 있다(김영인, 2004: 250).

이 같은 인권의 개념은 1948년 12월 10일 UN에서 채택한 세계인권선언에도 잘 나타나 있다.

“모든 사람은 태어날 때부터 자유롭고, 존엄성과 권리에 있어서 평등하다. 사람은 이성과 양심을 부여받았으며 서로에게 형제의 정신으로 대하여야 한다.”(제1조)

또 우리 헌법도 제10조에서 인권에 관한 정의와 지향을 잘 표현하고 있다.

“모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 진다.”

그런데 인권은 시대에 따라 그 의미와 내용이 많은 변화를 겪어 왔다. 모든 인간의 존엄과 권리를 규정하고 있음에도 불구하고 17, 8세기에 인권은 개인의 재산권과 경제활동의 자유를 절대시했기 때문에 실질적으로는 유산계급의 성원만이 그 권리를 향유할 수 있었다. 그러다가 19세기에는 개인의 권리가 여성과 노동자 등에게까지 확대되었고, 20세기 들어서는 자본주의 발전에 따른 사회적 갈등과 격차를 완화하고 인간의 최소 생존을 사회적 차원에서 보장하기 위한 사회권이 새로운 인권의 영역으로 등장하였다(김영인, 2004).

이상에서 살펴본 것처럼 인권의 개념은 시대가 감에 따라 진화해 왔다. 그런데 이 같은 인권개념의 오랜 진화에도 불구하고 그 진화가 여전히 완성되었다고 볼 수는 없다. 오늘날에도 보편적 인권개념이 포괄해 내지 못하는 특수한 지위의 집단, 이를테면 장애인, 소수민족, 동성애자 등과 같은 소외집단들이 존재하기 때문이다. 이 때문에 혹자는 보편적 인권개념은 성, 인종, 경제적 지위 등에 의해서 다원화되고 주변화 된 개인이나 집단들을 포괄하기 어렵기 때문에 각 집단의 특수성과 차이에 적합성을 가지는 대응적 권리로서 인권개념을 전화할 필요가 있다고 주장한다(Bloom, 1998; 김영인, 2004).

(2) 청소년 인권의 개념

청소년 인권도 마찬가지로 인간이라면 누구나 누려야 할 존엄과 가치에 토대를 두고 있다. 다만 인권을 향유하는 주체로서의 청소년이 가지는 특수성을 고려하여 청소년 인권이라는 개념이 성립한다. 즉 청소년이라는 존재는 인생의 궤적에서 미완성에서 완성을 지향해 가는 과도기적 단계에 놓여있다는 특성을 감안하여 성립된다.

그런데 청소년 인권의 과도기적 특수성을 어떻게 규정하느냐와 관련해서는 어떤 정형화된 패턴이 있는 것이 아니라 시대의 상황에 따라서 다소 유동적으로 변하는 개념이다. 즉 시대상황에 따라 청소년의 인권의 내용과 권리행사방식이 다르게 나타나는 것이다. 다시 말해서 청소년 인권의 개념도 일반 인권 개념과 마찬가지로 시대와 상황의 조건에 따라 꾸준히 진화해 온 것이다.

바로 이와 관련하여 청소년 인권을 바라보는 관점에는 크게 보호적 관점, 해방론적 관점, 조정적 자율론의 관점으로 나눌 수 있다(정승원, 2000). ①보호적 관점은 청소년을 미숙한 존재로 보고 부모를 비롯한 성인들이 학대나 착취, 유해한 환경으로부터 청소년을 보호하는 것을 우선적 과제로 본다. ②해방론적 관점은 청소년을 자율적 권리 행사능력을 지닌 주체로 인정하며 스스로 자율적 결정과 선택을 할 수 있는 존재로 간주한다.  ③조정적 자율론은 청소년의 자율적 판단은 존중되어야 하며 동시에 신체적, 정신적으로 지속적 성장과정에 놓인 존재로서 일정한 정도의 양육과 보호를 요구할 권리를 갖는다는 관점이다. 특히 이 관점은 양육과 보호를 권리로서 파악하고 있다는 특징을 갖는다.

(3) 청소년 인권에서 참여의 의미

청소년 인권의 개념은 과거에는 주로 보호주의의 관점에 입각해 있었다. 그러다가 최근으로 오면서 해방론적 관점 내지 조정적 자율론의 관점에 입각하는 방향으로 변해 왔다. 즉 청소년 인권의 권리 역시 본질에 있어서는 청소년이 스스로 행사할 수 있는 권리라고 보는 관점의 방향으로 옮겨오는 추세라고 볼 수 있다.

바로 이런 변화는 ①권위적 통제문화의 약화와 자율적 문화풍토의 등장, ②디지털시대의 출현과 새로운 파워집단으로서 청소년의 등장을 배경으로 한다. 지식정보사회에서는 일과 여가와 공부의 경계가 와해되고 일상생활 속에서 급속히 상호 융합되어 가는 추세에 있다. 이는 청소년의 존재혁신을 가져온다. 즉 청소년은 일로부터 해방된 존재라는 관념이 일을 해야 하고, 사회발전에 참여해서 책임을 공유하는 주체로서의 관념 변화를 요구한다.

바로 이런 관점은 청소년 인권 개념의 구현에서 참여의 의미를 부각시키는 기본적 배경이 된다. 즉 청소년 인권이 시혜적 차원의 수동적 향유 대상이 아니라 청소년 스스로가 자신의 권리로서 이해하고 이를 실현하기 위해 적극적으로 참여하고 행동하는 주체로 인식되어야 한다는 점에서 ‘참여적 인권’ 개념의 중요성이 대두하는 것이다.

특히 참여적 인권 개념에서 중요한 것은 ‘책임(accountability)’의 가치이다. 여기서는 인권이 자기 개인을 억압하는 외부적 요소에 대한 저항을 의미할 뿐만 아니라 타인과의 소통과 공감, 그리고 연대와 책임을 통해 자신의 권리에 대한 자각도 더욱 높여가는 과정을 중시한다. 이것이 중요한 이유는 청소년 인권에 대한 침해가 청소년 세계 외부로부터만 오는 것이 아니라 청소년들 사이에서의 소수자에 대한 왕따, 폭력과 같은 인권차별과 유린 문제가 지속적으로 제기되고 있다는 점에서 더욱 그렇다. 바로 이런 관점으로의 전환은 청소년 인권에서 참여와 체험의 가치를 증대시킨다.

그런데 청소년 인권에서 ‘책임’의 가치가 중요하게 부각되는 것은 인권의 사각지대에 놓여있거나 보편적 인권개념의 범주에서 배제된 소외된 청소년들의 권리에 대한 사회적 관심의 환기를 의미한다. 청소년집단 전체에 대한 포괄적 권리가 아니라, 청소년 내부 각 집단의 특수성과 차이에 적합성을 가지는 대응적 권리로서 청소년 인권개념으로의 적극적인 재해석을 말한다.

청소년의 인권에서 참여의 역할을 강조하는 관점은 1989년에 UN총회에서 만장일치로 채택된 UN아동권리협약에서도 확인할 수 있다. UN아동권리협약은 참여권을 아동의 4가지 권리영역, 즉 보호권, 생존권, 발달권, 참여권 중의 하나로 명시하고 있는 것이다. 시민적 권리와 자유는 국가의 구성원으로서의 권리와 책임에 초점을 두기 때문에 청소년에게는 적용되지 않는 경우가 많다. 그래서 UN아동권리위원회는 각 국가의 의원, 공무원, 전문가 집단, 청소년과 그 부모에게 청소년 시민적 권리에 대해 교육함으로써  청소년이 시민적 권리가 있음을 완전히 받아들이도록 해야 한다고 역설한다. 또한 입법적 조치를 통해 청소년이 시민적 권리와 자유를 마음껏 누릴 수 있도록 보장해야 한다고 제안하고 있다(Hodgkin & Newell, 2002)

요컨대 오늘날에 있어서 청소년 인권과 참여의 관계는 상호보완적이다. 즉 청소년 인권의 적극적 실현을 위해서도 청소년의 주체적 참여가 필요하고, 또 역으로 청소년의 참여를 촉진하기 위해서도 청소년 인권에 대한 사회적 인정과 배려, 그리고 청소년 스스로의 인권에 대한 자각이 필요하다는 점에서 상호작용적이고 보완적인 관계에 놓여 있는 것이다. 여기서는 바로 이런 개념적 인식에 입각하여 참여와 관련된 청소년 인권 상황과 정책을 고찰해 보고자 한다.

Ⅱ. 청소년 참여 ․ 인권 환경의 변화 분석

1. 민주화와 개방

2. 사회경제적 구조의 변화

3. 학교제도의 변화

4. 부정적 사회 인식 ․ 관행의 지속

5. 국제사회의 청소년 참여 ․ 인권의 확대 추세

Ⅱ. 청소년 참여·인권 환경의 변화 분석

Ⅱ. 청소년 참여 ․ 인권 환경의 변화 분석

오늘날 청소년을 둘러싼 사회 환경은 간단치 않은 매우 빠른 변화를 겪어 왔고, 앞으로도 그러할 것이다. 그리고 이런 사회 환경의 변화는 청소년의 참여와 인권에 매우 커다란 영향을 미치고 있다. 그런데 그것이 미치는 영향은 대단히 양면적인 양상을 띠고 있다고 말할 수 있다. 민주화․개방 같은 정치적 환경의 변화나 세계화․지식정보화, 인구 및 직업․학교제도 등의 사회경제적 환경의 변화는 청소년의 참여와 인권을 증진시키는 작용을 하기도 하지만 그 속에서 나타나는 배타적 권리추구와 사회양극화의 위험은 긍정적 요인 못지않게 청소년의 참여와 인권상황을 위협하고 있다. 즉 기회요인과 아울러 위협요인이 동시에 작용하고 있는 것이다. 바로 이런 상황은 기회요인을 살리고 위협요인을 줄임으로써 청소년의 참여와 인권을 증진시키기 위한 우리 사회의 주체적 대응의 중요성을 강조하고 있다.

1. 민주화와 개방

전통적으로 우리 사회에서는 어른과 어른이 아닌 소년으로 구분된 장유유서의 질서가 폭넓게 자리를 잡고 있었기 때문에 청소년의 권리나 사회 참여에 대한 관심이 부족한 실정이었다.

해방 후부터 1990년대 이전의 우리 사회는 청소년이 어른들의 말과 지도에 잘 따라야 한다는 권위적 통제의 의식 속에서 청소년기는 공부를 통해 지식을 축적해야 하는 시기로 바라보는 관점이 우세하였다. 특히, 산업사회에서 학교는 지식과 정보를 효율적으로 전달하고 교육하기 위한 전문기관으로서 교육적 책무를 다하는 동시에 청소년 문제 예방과 해결의 중심기관으로서 신뢰를 축적하고 있었다. 이때의 청소년관은 청소년을 현재를 함께 살아갈 권리를 가진 삶의 주체로서 바라보지 못하고 미성숙한 수동적 인간 내지는 미래 사회의 구성원으로 바라보고 있었다.

해방 후 상황에서 사회의 가장 큰 문제는 굶주리지 않는 문제였으며, 부모들의 가장 큰 바램은 가능한 한 아이들을 교육시켜 가난의 굴레에서 벗어나도록 하는 것이었다. 이 후 군사정권하에서 급격한 경제 성장이 이루어지면서 교육에 의한 성공의 가능성이 실현되어 갔고 이로 인해 학교 교육은 더욱 중요해져갔다. 한국 청소년의 특수성은 바로 독립적 인격과 인권을 가진 ‘구성원’이기 이전에 ‘학생’이라는 점이었다.

한편 해방 후 반공활동이나 6.25 전쟁 당시의 학도의용군, 그리고 그 뒤로 이어지는 민주화 운동 등을 통해 청소년들은 꾸준히 사회 문제에 대해 참여를 벌여왔다. 그러나 종전 후에는 청소년의 정치사회적 참여를 ‘문제’로 인식하는 의식의 전환이 있었으며, 이로 인해 청소년은 보호와 치료적 존재로 치부되게 된다.

특히 군사정권의 계속된 집권으로 인해 청소년들의 반정부 투쟁이 활발하게 벌어지면서 정부는 문제덩어리인 청소년을 변화시키기 위한 치료적 패러다임을 차용하였으며, 또한 오로지 국가 경제발전을 위해 헌신하는 국민만이 필요했던 개발 독재 경제 체제하에서 청소년은 사라지고 입시생만 남게 되었다.

그러나 1980년대 후반 이후 우리 사회는 청소년 참여와 관련된 많은 환경의 변화를 보여 왔다. 가장 중요한 변화의 첫 번째 계기는 권위주의사회로부터 민주화와 다원적 개방사회로의 변화이다. 그런 변화의 내용들을 구체적으로 열거해 보면 governance(협치) 체제의 등장, 시민사회의 형성과 발전, 민주화 진전과 다원사회화, 지방자치제 시행과 정착, 냉전체제의 종식과 진보세력의 국회 진출, 인터넷을 통한 청소년 정치참여 인프라 형성 등을 들 수 있다.

이런 사회적 환경 변화는 당연히 청소년들에게도 강한 영향을 미쳤다. 오히려 대학생을 중심으로 한 청소년들은 권위주의적 정치구조를 해체하고 시민의 기본권을 확보하는 저항운동을 주도하였다. 이 시기에 청소년들은 점차 사회 안에서 자신들의 권리가 자주 침해받고 있으며 자신의 권리는 스스로 지키고 향유해야 한다는 권리의식이 확산되게 된다. 그 현상으로 청소년들로 구성된 인권단체가 결성되고, 가상공간에서 다양한 목소리를 내는 다양한 청소년 사이버공동체 형성 등의 움직임이 나타나기도 한다.

이런 일련의 변화들은 청소년들에 있어서도 과거 보호․육성․통제의 대상으로만 여겨오던 존재라는 관념으로부터 자율성을 인정하는 쪽으로 커다란 인식전환을 불러일으켰다. 청소년 스스로도 부당한 기성사회의 억압과 통제에 대항하는 권리의식에 대한 자각을 증대시켰다. 이는 청소년 인권과 참여의 증진에 촉진적 역할을 해왔다. 하지만 다른 한편으로는 개인주의화하는 사회추세와 결함하여 권리에 대한 배타적 강조와 책임성의 방임이라는 청소년의 권리에 대한 잘못된 이해를 낳기도 했다. 또한 청소년의 권리가 당연한 것으로 인식되면서 단순한 향유대상으로만 인식하게 되는 현상도 없지 않았다. 그러면 이하에서는 이런 변화들에 대해서 좀 더 구체적으로 살펴보도록 하겠다.

1) 거버넌스체제의 등장

협치(governance)체제는 국가운영을 정부와 민간부문이 협력하여 하는 것을 의미한다. 예전에는 정부가 일방적으로 주도하는 통치방식으로 국가를 운영하였다면, 협치체제에서는 정부의 권한과 기능을 상당 부분 민간부문에 위임하거나 공유하는 방식으로 국가를 운영하게 된다. 협치체제는 정부 중심의 국가운영방식이 권위주의, 관료적 경직성, 비효율성 등의 문제점을 낳자 이를 극복하기 위해서 등장한 국가운영방식이다. 협치체제에서 국가운영방식은 유연해지고 민간부문의 국가운영에의 참여폭은 넓어지게 되었다.

협치체제의 등장은 민간부문의 정책참여를 확장하는 계기가 되었다. 정부의 업무를 민간부문에 위임하거나 정부와 민간부문이 공동으로 정책을 결정하고 공공서비스를 생산하는 기회가 확대된 것이다. 협치체제에서는 이전의 정부 중심의 통치체제에서보다는 청소년 관련 단체들이나 청소년들의 청소년 정책에 대한 참여기회가 훨씬 많아진다. 따라서 협치라는 새로운 패러다임으로 국정이 운영됨으로써 청소년의 정책참여 기회는 이전보다 더욱 증가하고 지속적으로 확대될 것으로 보인다.

2) 시민사회의 성장과 발전

시민사회는 1987년 6월 시민항쟁 이후 등장한 NGO를 중심으로 빠르게 성장하였다. 시민사회의 성장은 20세기 후반 들어 나타난 국제사회에서의 흐름을 반영하는 것이기도 하지만, 더 직접적으로는 1980년대 후반까지 군사독재정권과 민주화를 위해서 싸우면서 성장한 시민세력의 결실이라고 할 수 있다. 1989년 경제정의실천시민연합이 결성된 이후 NGO의 시대라고 불릴 정도로 많은 NGO들이 등장하여 시민사회 발전을 견인하였고 시민들의 참여의 장을 확대하였다. 시민사회는 이후 적극적으로 정치와 사회의 공적인 영역에 참여하면서 시민들의 권익과 공공의 가치를 지키려고 노력하였다. 총선시민연대, 공명선거실천협의회, 정치개혁시민연대, 시민정치네트워크 등을 결성하여 새로운 정치주체로 부상하면서 기존의 정당과 정치세력 못지  않은 영향력을 행사하였다. 이 과정에서 사회적 갈등을 야기하기도 하였지만 정치를 시민들의 생활의 장으로 끌어내려 보다 쉽게 시민들이 정치에 참여할 수 있게 기여하였다.

시민사회의 성장과 발전은 우리 사회의 민주화를 상징하는 것이라고 할 수 있다. 박정희-전두환-노태우 군사독재정권을 90년대에 들어 끝내고 1993년 문민정부, 1998년 국민의 정부, 2003년 참여정부를 거치면서 우리 사회의 민주주의는 많은 발전을 이루었다. 판단의 준거와 관점에 따라서 다양한 견해가 있을 수 있겠지만, 실질적 민주주의를 논외로 한다면 절차적 민주주의는 어느 정도 달성되었다고 할 만큼의 진전을 이루었다고 할 수 있다. 민주주의 진전과 더불어 정치적으로 사회는 다원화되었다. 다양한 정치주체들이 자신들의 정치적 가치, 요구를 내세우고 정치과정에 참여하기 시작하였다. 그동안 국가의 정치과정, 특히 정책과정에서 상대적으로 소외되어 왔던 장애인, 여성, 청소년, 이주노동자 등의 정치적 목소리가 정치 의제로 등장하기 시작하였다. 이런 과정에서 세대간, 계층간, 집단간 정치적 갈등이 새롭게 나타나기도 하였다. 특히 참여정부를 출범시킨 대통령선거를 둘러싸고 세대간 갈등이 새로운 정치현상으로 부상하였다. 기성세대와 청년세대, 아날로그문화세대와 디지털문화세대 간의 정치적 경쟁과 격돌이 기존의 지역주의에 입각한 지역간 경쟁과 격돌 못지않은 새로운 정치현상으로 등장한 것이다.

시민사회의 형성과 발전은 시민들의 참여의식을 자각시키고 참여를 보다 용이하게 만들었다. 시민들은 접근이 용이한 시민사회라는 매개 고리를 통해서 정치에 대한 발언과 정책에 대한 투입을 쉽게 할 수 있게 되었다. 이런 현상은 청소년들의 참여에도 나타난다. 청소년들은 자신들의 NGO를 만들거나 기존의 NGO를 통해서 청소년에 관련된 다양한 사회적 의제를 창출하고 청소년 정책에 대해 용이하게 발언할 수 있게 되었다. 시민사회의 형성과 발전은 청소년의 참여에 긍정적인 요인으로 작용할 것으로 보인다.

민주화 진전과 다원사회화는 우리 사회의 다양한 집단과 계층들의 정치세력화를 촉진하는 계기가 되었다. 이런 사회적 흐름은 청소년의 참여에도 긍정적으로 작용을 하여 청소년들도 자신들의 목소리를 내는 게 쉬워졌다. 다원사회는 다양한 집단들의 정치적 경쟁을 전제로 하기 때문에,  각 집단들의 주장들 간에 경쟁이 치열해진다. 그런데 이런 경쟁이 생산적인 모습을 가지려면 합리적인 경쟁 규칙과 문화, 상호 존중과 인정이라는 원칙에 대한 사회적 합의가 필요하다. 상호 존중과 인정, 합리적인 경쟁 규칙이 지켜지지 않으면 경쟁은 자칫 대립과 갈등으로 비화될 수도 있다. 특히 이런 현상은 기존에 소외되었던 집단들의 참여가 활발해지고 이에 대해서 기득권을 가진 집단들이 방어적 입장을 가지게 될 때 심하게 나타난다. 이와 같은 배경에서 우리사회가 민주화․ 다원사회화 되면서 나타나고 있는 기성세대와 청소년세대 간의 갈등을 이해할 수 있다. 만약 다원사회의 다양한 참여가 갈등과 대립으로 비화되는 것이 일상화된다면 이는 청소년의 참여에도 부정적인 영향을 줄 수 있다.

3) 냉전체제의 종식

1990년대에 들어서 구(舊)소련이 붕괴하고 냉전체제가 종식되었다. 국제사회에서 냉전체제의 종식과 더불어 냉전체제의 희생양인 한반도에도 변화의 조짐이 나타났다. 극단적인 냉전체제와 반공주의에 의해서 지배되어 왔던 제도권 정치권에 진보적 정치이념과 정책을 내건 민주노동당이 진출한 것이다. 2004년 제17대 국회의원 선거에서 민주노동당이 지역구에서는 당선되지 못했지만 정당별 득표율을 기준으로 배분되는 비례대표제에서는 10석을 차지하였다. 민주노동당의 국회 진출은 우리나라의 정치지형이 21세기 들어서 상당히 변화했음을 나타내는 것이다. 냉전체제가 종식되기 전에는 상상할 수 없었던 일이 현실화된 것이다. 진보세력의 원내진출은 다양한 이데올로기에 대해서 사회적으로 포용할 수 있음을 보여주는 사건이라 할 수 있다. 이런 경향은 국민의 정부 들어서 햇볕정책이 추진되고 6․15 남북공동선언문이 발표됨으로써 더욱 가속화되었다.

냉전체제의 종식은 우리 사회의 판도에 많은 영향을 주었다. 반공주의와 국가 안보주의에 짓눌려 있었던 정치 공간을 개방할 수 있게 하였다. 이 결과 제17대 국회의원 선거에서 진보적인 정치이념을 내건 민주노동당이  국회에 진출할 수 있게 되었다. 진보세력의 국회 진출은 청소년의 참여에 긍정적인 요인이 된다. 진보세력은 보수세력에 비해서 청소년의 참여에 대해서 개방적이고 우호적이기 때문이다. 실제로 민주노동당은 당내에 청소년위원회를 두어 청소년의 참여를 적극적으로 지원하고 있다.

4) 지방자치제의 부활

1995년에 부활된 지방자치제도 역시 청소년의 참여에 있어서 중요한 환경요소가 된다. 군사독재정권에 의해서 단절되었던 지방자치제도가 90년 중반 다시 시행됨으로써 풀뿌리민주주의가 정착될 수 있는 계기를 형성하였다. 풀뿌리민주주의는 생활의 장인 지역과 일상생활 속에서 자치와 참여를 실현하는 것이기 때문에 지방자치제도는 청소년에게 민주주의와 정치를 친숙하게 하는 계기가 되었다고 할 수 있다. 1995년 지방자치제도가 다시 시행되면서 우리는 사회적 갈등과 시행착오를 겪긴 하였지만, 지방자치제도는 우리 사회의 민주주의를 질적으로 변화시키는 동력이 되었다. 전통적인 유교문화 속의 군주, 가장 중심의 수직적 질서, 군사독재정권 하의 강력한 중앙집권체제에 익숙해 있던 시민과 청소년들에게 지방자치제도는 새로운 민주주의와 정치를 경험할 수 있는 교육의 장이 된 것이다.

지방자치제 시행과 정착은 우리 사회의 민주주의 발전과 주민들의 정치참여에 큰 기여를 했다고 평가할 수 있다. 물론 부정적인 모습이 없었던 것은 아니다. 전체 국가보다는 자신들의 지역을 기준으로 판단하는 지역이기주의, 지역 정치인과 지역 토착세력 간의 유착 등의 문제점도 나타났다. 그렇지만 참여의 측면에서 평가할 때는 보다 쉽게 시민들이 다양한 정치․정책․사회활동에 참여할 수 있고 영향력을 행사할 수 있게 된 점은 부인할 수 없다. 지방자치제에 의한 참여의 확대는 청소년의 참여에도 긍정적인 요인이 될 것으로 보인다.

2. 사회경제적 구조의 변화

1) 지식정보사회의 도래

지식정보화 사회가 급속히 진전되고 국가 경쟁력의 주요 수단이자 목적으로서의 사람의 중요성이 강조되면서, 사람에 대한 투자와 활용, 관리의 한 집단으로서 청소년이 주목을 받게 되었다. 특히 청소년의 정신적·신체적 건강, 직업능력과 고용가능성, 사회적·시민적 참여 등 높은 가치의 청소년 성장 잠재력이 강조되면서 청소년 참여 정책은 각국의 국가 개발 계획이나 전략의 핵심적인 한 부분으로 자리매김하고 있다.

또한 청소년의 참여를 가능케 하는 각종 기술의 발전과 사회 인프라 구축, 계속되는 고령사회에 대한 청소년의 사회 성장 동력으로서의 역할 필요 등 청소년의 사회 참여가 증대되고 활성화되어야 하는 필요성과 사회 기반이 점차 확립되어 왔다.

정보통신 기술의 발달과 인터넷, 모바일 기기 등 다양한 정보통신 기기 및 매체의 보급으로 수많은 양의 정보와 지식이 대량적으로 신속히 유통되고 교환되는 시대로 인류는 접어들고 있다. 이러한 거대한 지식정보화 사회로의 진전에서 청소년들은 최첨단 기기에 대한 높은 이해도와 접근성을 바탕으로 다양한 정보통신 기술을 활용하여 사이버 공간의 주역으로 등장하면서 새로운 문화 창조 등 무한한 긍정적 가능성을 열어가고 있다.

“지식정보화사회 혹은 지식기반경제(Knowedge-based Economy)란 지식이 각 경제주체 및 국민경제 전체의 성과와 경쟁력을 결정하는 핵심요소로 작용하며, 지식의 창출․확산․습득 그리고 활용을 통해 경제주체들의 혁신능력을 배양하고 이러한 능력이 성장의 기반을 이루는 경제“를 말한다(재정경제부·한국개발연구원, 1999). 여기서 지식이란 무엇을 할 수 있는 능력과 그러한 능력을 조직화하고 체계화한 기술과 정보를 모두 포괄하는 아이디어를 총칭하며, 창출된 지식의 확산과 활용에 있어 중요한 역할을 하는 것이 정보기술의 발전이다(정보통신정책연구원, 2005).

또한 지식정보화 사회가 도래하면서 기존의 교육이나 어른 사회의 권위적 위상에도 큰 변화가 일게 되었다. 기존의 인쇄 매체를 활용한 지식과 정보의 확산·유통에서 벗어나 디지털 매체를 이용한 정보에의 접근과 지식 습득의 용이함이 가속화됨에 따라 학교 교육의 중요성은 점점 낮아지고 기존의 교육적·전문적 권위체계의 지형에 심각한 변화를 야기하게 되었다. 즉, 기존의 연령이나 성별, 출신성분, 출신지역 등 귀속 지위가 갖는 사회적 의미가 약화되어 ‘지위에 의한 권위(positional authority)'는 축소되고, 개인의 노력과 능력에 따라 성취되는 ’개인적 권위(personal authority)'가 보다 큰 의미를 갖게 됨으로써 인간관계가 보다 평등한 유대관계를 지향해 갈 것으로 예상된다(최충옥외, 2003; 11).

한편으로 인터넷 등 새로운 정보매체 수단에 대한 접근 방식의 습득이나 이용에 있어 청소년이 보다 빠르게 적응함으로써 청소년은 새로운 파워집단으로 부상하게 되었고 그에 따라 청소년의 권리 주장이나 사회 참여 욕구는 계속 커져 가고 있으며, 특히 인터넷의 발전은 청소년의 참여 기회를 폭넓은 확대시켰다. 지식정보화 사회 진입에 따른 다른 변화로는 정보기술의 발달로 인해 참여 비용이 저하되고 있으며, 수직적 사회에서 수평적 사회로 변화함에 따라 세대간 연대의 필요성이 증가하고 있는 것들을 들 수 있을 것이다.

<표 3> 연령별 인터넷 이용율

(단위: %)

연령 대	6~19	20대	30대	40대	50대	60대이상
02년 인터넷 이용율	91.4	89.8	69.4	39.3	9.3(50대 이상)
03년 인터넷 이용율	96.8	95.1	81.6	52.8	24.4	6.4
04년 인터넷 이용율	96.2	95.3	88.1	62.5	31.1	10.1
05년 인터넷 이용율	97.8	97.9	91.0	68.7	35.7	11.9

자료: 한국인터넷진흥원, 2002~2005년 12월말 기준

[그림 1] 연령별․국가별 인터넷 이용률(2004년 6월 기준, %)

자료: 세계일보 기사 ‘위기의 한국사회 해법은’(2005.1.3.일자)

바로 이런 정보사회의 가속화는 청소년의 참여에 있어서도 중요한 토대가 되었다. 정보사회화에 의해서 인터넷이 발달하고 전자적 참여가 활성화됨에 따라서 청소년들은 손쉽게 정치사회적 현안들에 개입할 수 있게 된 것이다. 실제 공간에서 참여를 하려면 많은 제약조건을 극복해야 한다. 실제 공간에서의 참여에는 많은 자원, 시간, 노력이 필요하다. 이런 참여비용을 감당할 수 있는 사람들만이 어느 정도 자유롭게 실제 공간에서 사회 현안에 참여할 수 있다. 반면 인터넷을 기반으로 하는 전자적 참여공간에서의 참여비용은 실제 공간의 그것에 비해서 매우 적다. 인터넷 활용능력과 컴퓨터, 통신망만 있으면 자유롭게 정치사회적 여론을 결집하고 정부 정책에도 영향을 미칠 수 있다. 이런 인터넷망은 청소년의 참여를 가능하게 하는 인프라가 되었다.

그러나 위에서 열거한 청소년 참여의 긍정적 요소와는 달리, 다른 한편으로는 지식정보화의 진전은 청소년들에게 직접 경험보다는 간접 경험의 증가를 야기함으로써 공동체 의식과 현실 감각을 상실시킬 우려도 제기되었다. 또한 각종 유해매체에의 노출로 인해 건전한 성장발달을 해칠 수 있으며, 심지어 가치관의 혼란 등을 초래해 사회 부적응을 야기할 가능성에 대한 우려들이 커져 오기도 했다. 또한 정보․지식격차의 심화에 의한 사회양극화로 청소년집단이 수혜자집단과 소외․차별 집단으로 분리되어 사회갈등의 원인이 될 수도 있다.

2) 세계화와 사회양극화

1990년대 후반 이후 우리 사회는 급격히 세계화라는 현상과 직면하게 되었다. 경제, 사회, 문화 모든 방면에서 그 동안 국가 간 이동 장벽이 크게 허물어지고 지구촌 곳곳과의 실시간대의 교류가 가능해지는 시대가 되었다. 이런 변화는 사회구성원들로 하여금 기존의 민족주의나 국가주의의 관념들을 약화시키고 자연스럽게 세계시민이라는 의식을 강화시키게 된다. 전통적인 자기 것을 고수하는 태도보다는 타국이나 타인의 것을 흡수하고 혼용하는 개방적 자세를 강화시키게 되는 것이다. 이는 청소년의 참여 증진에 유리한 요소로 작용한다고 볼 수 있다.

그러나 세계화는 이런 긍정적 변화를 가져온 측면도 있지만 그에 못지않게 부정적 영향도 많이 산출해 왔다. 그 중 대표적인 것으로 사회양극화와 ‘고용 없는 성장(jobless growth)’, 노동시장의 비정규직화 등을 꼽을 수 있겠다. 이것은 청소년의 권리에 대한 새로운 도전을 제기하고 있다. 청소년의 사회역할에 대한 요구가 갈수록 증대되고 있는 추세임에도 불구하고 외환위기 이후 청년실업자의 증가는 우리나라 노동시장의 주요한 특성 중의 하나로 나타나고 있다(김순원, 2005). 또한 사회양극화의 추세 속에서 청소년의 많은 부분이 평등하게 교육받을 기회로부터 소외, 차별받고 있는 현실은 청소년 인권 문제의 매우 중요한 초점으로 부상하고 있다. 예를 들어 최근 고등교육기관의 학업중단 청소년이 빠르게 늘어가고 있는 현상은 이런 문제들과 밀접한 연관이 있을 것이라 추측된다.

<표 4> 고등교육기관 중퇴율 추이

(단위 : %)

학년도	전문대학	대학
1990	2.6	1.5
1995	2.9	2.0
2000	4.9	3.8
2001	5.5	3.9
2002	5.9	4.4
2003	6.1	4.1
2004	6.6	4.3

주: 중퇴율=(제적학생수/재적학생수)×100

자료: 교육인적자원부, 한국교육개발원(각 연도). 교육통계연보

또 세계화가 진행되면서 나타난 매우 중요한 현상 중의 하나가 바로 다문화청소년의 증대이다. 다양한 인종, 문화, 종교를 가진 외국인 노동자, 국제결혼 이민자, 탈북 새터민의 증가로 조만간 우리사회 청소년문제의 매우 중요한 테마로 부상할 예정이다. 특히 국제결혼 추세는 급증양상을 보이고 있는데, 2005년 현재 한국인의 전체 결혼 건수 중 13.6%가 국제결혼을 하였다.

바로 이런 추세는 사회양극화와 결합하여 우리 사회를 ‘일등국민’과 ‘이등국민’으로 구분되는 ‘두 국민’의 현대판 신분사회를 만들게 됨으로써 또 하나의 계급갈등을 구조화시키는 요인이 될 것이다. 이는 나아가 ‘이등국민’ 자녀들의 인권을 심각하게 침해하고, 그들이 사회일탈적인 비행집단으로 전락함으로써 지속적인 사회문제를 야기하는 원천이 될 것이다.

3) 대중소비사회의 심화와 세대갈등

2002년 대통령 선거와 2004년 총선, 대통령 탄핵 사태 등을 거치면서 한국 사회의 세대간 갈등의 골은 깊어졌다. 이 같은 세대갈등의 원인은 그동안 급격하게 변화한 한국 사회를 살아온 세대간의 경험 차이에서 비롯된 측면도 있지만, 인터넷을 중심으로 한 소위 ‘디지털 디바이드(Digital Divide, 정보격차)’가 작용하는 면도 크다. 문자세대인 기성세대는 보수적 성향의 신문을 통해 정보를 받아들이는 데 반해, 젊은 세대는 인터넷이라는 다른 미디어에 의해 정보를 받아들임으로써 그 가치나 이념의 차이는 클 수밖에 없다.

[그림 2] 연령별 세대경험 차이

자료: 정보통신정책연구원

우리 사회의 대중소비사회의 모습이 더욱 확산․심화되면서 세대간 격차를 크게 하는 측면도 있다. 대중소비사회의 심화는 사회집단간의 역학관계를 크게 변화시키고, 자연스럽게 청소년의 사회적 존재의미를 크게 변화시키게 된다. 청소년이 대중문화의 소비주체이자 동시에 소비과정에서 문화를 재생산하는 일종의 소비자(consumer)와 생산자(producer)의 융합개념인 프로슈머(prosumer)로서 등장하게 된다. 그리고 이 시기를 통해 청소년에 대한 긍정적, 부정적 논의들이 범람하게 되고, 다양한 청소년의 문제들이 분출하게 된다. 무엇보다 이 시기에 청소년은 디지털시대와 결합하여 참여의 욕구를 왕성하게 포지하게 되는데, 이러한 새로운 욕구를 적절하게 담아낼 수 있는 참여의 사회적·공간적 제약은 청소년의 권리문제를 세대갈등이라는 형태로 분출하게 만들기도 한다. 또 대중소비사회가 청소년들을 개인주의적 소비주의 및 쾌락주의로 빠지게 만들 우려도 동시에 제기된다.

4) 저출산·고령화로 인한 세대별 인구 변화

한국사회는 갈수록 심해지는 출산 감소와 평균 수명의 연장에 의해 청소년 인구는 점점 줄어들고 노령 인구는 계속 증가하고 있는 추세이다. 특히 2000년에 65세 고령인구의 비율이 7% 이상을 일컫는 고령화 사회에 진입한 이후 세계에서도 가장 빠른 속도로 고령사회로 나아가고 있다. 청소년 인구(9~24세)도 1980년 14,015천명으로 총인구의 36.8%를 차지하여 정점을 이룬  이후 계속 낮아져 2006년 현재에는 10,858천명으로 전체의 22.4%에 불과한 실정이다. 통계청의 장래인구추계결과에 따르면 청소년 인구는 총인구대비 2030년에는 14.6%, 2050년에는 13.0% 정도로 감소할 것으로 추정되고 있다.

[그림 3] 총인구중 청소년인구 구성비

자료: 통계청 ‘2006 청소년통계’

<표 5> 인구 노령화 지수 변화 추이

연 도	1980년	1985년	1990년	1995년	2000년	2005년	2010년
노령화 지수	11.2	14.2	20	25.2	34.3	45.9	62

자료: 통계청 홈페이지

이와 같은 청소년인구의 지속적 감소와 고령화 사회로의 진전에 의한 사회 인구 구성비 변화는 크게 두 가지 측면에서 청소년에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다.

우선, 경제활동인구의 감소로 인해 청소년의 경제활동 참여 촉진 및 역할 증대 등이 청소년정책의 중요 과제로 등장하고 있다. 특히 우리나라 청소년층(15~24세, 군인 제외)의 경제활동참가율은 2004년 기준으로 34.0%로 경제협력개발기구(OECD)의 30개 회원국 가운데 27위에 해당하는 수준이다. 이는 호주(67.7%), 영국(67.6%), 미국(61.6%), 일본(44.8%) 등에 비해 크게 낮을 뿐만 아니라 OECD평균인 50.3%에도 한참 못미치는 수준이다. 따라서 국가 동력 확보를 위한 청소년 참여의 필요성은 갈수록 증대될 것이다(한국노동연구원, ‘2004해외노동통계’ 참조).

즉, 청소년인구가 계속 줄어듬에 따라 경제활동에 참여하여야 하는 생산 가능 인구는 급격하게 감소하는 반면 사회적으로 부양의 대상이 되는 고령인구는 증가함에 따라, 사회적으로 늘어나는 부양비용과 복지비용을 더 이상 특정 계층에 부담지우기 어려운 한계 상황을 맞이할 수 있기 때문이다. 따라서 앞으로의 청소년 정책은 청소년의 일을 통한 사회적 참여와 역할 증진을 가져오는 정책을 펼치게 될 것이며, 학교교육에서도 직업적 체험을 강조하는 경향이 증가하게 될 것이다. 이는 물론 경제적 영역에서 뿐만 아니라 사회 각 분야에서 청소년의 역할 기대를 요구하게 될 것이며, 이에 따라 필연적으로 청소년 사회참여가 확산하는 계기로 작용하게 될 것이다.

한편 낮은 출산율과 고령 사회로의 진입은 젊은 층과 노년층의 불균형으로 인해 세대관계에 질적인 변화를 가져오고 있다. 특히 복지사회로의 진입에 따른 재정적 부담은 갈수록 증가하고 있는데 반하여, 사회 복지 비용을 부담할 경제활동 참여 인구는 갈수록 감소하고 있기 때문에 세대간 갈등을 유발할 염려가 있다.

3. 학교제도의 변화

1) 주5일 수업제 도입

주5일 수업제는 1980년대 초기에 거론되기 시작하여 그간 일부 초등학교에서는 ‘자율 학습의 날’이나 ‘책가방 없는 날’ 등 주5일 수업제 도입에 대비한 노력을 기울여 왔다. 이후 주5일 근무제 시행에 발맞추어 2004년에는 전국 초·중·고의 10%에 달하는 1,023개교에서 주5일 수업을 월1회로 우선 시행하였고, 이를 더욱 확대하여 2005년 3월부터는 전국의 초·중·고에서 월1회 주5일 수업제를 실시해 오다가, 2006년 부터는 주5일 수업을 월1회에서 월2회로 확대 시행하고 있다. 한편 교육인적자원부의 2006.11.28.일자 발표에 의하면, 2007년도에도 2006년과 마찬가지로 전국 초·중·고교의 주5일 수업제를 월2회 실시한다고 발표하였다.

<표 6> 주5일 수업제 시행 과정

시행일수	2004	2005	2006	2007(예정)
월1회	1,023개교(10%) 우선시행	전국 초·중·교	-	-
월2회	-	290개교(3%) 우선시행	전국 초·중·고	전국 초·중·고

주5일 수업제의 도입은 청소년의 여가활동 시간과 욕구를 증대시키고, 전인적 성장을 위한 다양한 체험 기회 제공, 자기계발 기회 확대 등 삶의 질 향상을 위한 생활패턴의 획기적 변화를 야기할 것으로 보인다.

또한 주5일 수업제 실시는 자라나는 세대를 위한 교육의 책임이 학교는 물론, 가정과 지역사회로 보다 확산되는 계기가 될 것이다. 가정, 학교, 지역사회의 교육에 대한 역할 분담은 청소년들의 전인적 성장에 많은 도움이 될 것이며 실천 위주의 인성교육을 통하여 청소년기의 자아실현에 좋은 참여 기회를 제공해 줄 것이다.

2) 입시위주의 교육제도 및 풍토

현행 입시위주의 교육제도 및 풍토야말로 청소년들의 존재와 의식을 가장 크게 규정하고 있다고 해도 과언이 아니다. 입시위주의 교육 속에서 청소년들은 치열한 사회경쟁의 톱니바퀴 속에 끼워져 돌아가는 비주체적 존재로 육성되고 있다. 그래서 김영지․김세진의 연구(2003)에 따르면 청소년의 권리수준이 취약한 원인에 대해 가장 많은 32.4%가 “입시제도 및 과다한 학습과제”를 꼽고 있을 정도이다.

<표 7> 청소년의 권리수준 열악원인

(응답자 : 1,247명)

구분	의식과 능력부족	법제도적 장치부족	입시제도 과다한 학습과제	성인 중심적 사고	교육 및 프로그램부족	기타	전체
백분율	15.7	17.0	32.4	26.9	6.4	1.6	100.0

자료: 김영지·김세진·이용교, 2003.

이 같은 입시교육에 의한 사회적 분위기는 청소년들의 인권에 대한 심각한 위협이 되기도 하는데, 청소년인권실태조사(2005)에 의하면 0교시나 야간자율학습 등과 같은 보충수업을 학생 스스로가 자유롭게 선택하고 결정할 권리가 없음을 경험한 학생들이 전체 조사대상 청소년의 49.7%에 달하였으며, 이런 경우가 우리 사회에 만연되어 있다고 생각하는 정도는 54.2%로 나타났다.

<표 8> 학교에서의 청소년인권 실태

(단위 : %, 명)

구분		전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통 이다	그렇다	매우 그렇다	계	N
0교시 등 보충수업 선택권리 없음	경험도	13.4	15.3	21.6	19.0	30.7	100.0	2,870
	만연도	7.1	10.9	27.8	23.0	31.2	100.0	2,843

또 입시위주의 교육풍토는 가정에서 청소년의 인권에 대한 침해로 나타나는데, 성적이 나쁘거나 오르지 않았다는 이유로 부모님에 의해 체벌을 경험한 학생은 전체 조사대상 청소년의 9.9%에 해당하였으나(‘그렇다’ 7.2%, ‘매우 그렇다’ 2.7%), 42.2%는 성적으로 인한 체벌이 우리 사회에 만연되어 있다고 생각하였다(‘그렇다’ 30.3%, ‘매우 그렇다’ 11.9%).

<표 9> 가정에서의 청소년인권 실태

(단위 : %, 명)

구분		전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통 이다	그렇다	매우 그렇다	계	N
성적으로 인한 부모의 체벌	경험도	43.0	31.7	15.4	7.2	2.7	100.0	2,899
	만연도	5.5	15.6	36.7	30.3	11.9	100.0	2,847

바로 이와 같은 입시위주의 교육풍토는 청소년들의 참여권 확대와 인권개선을 가로막는 매우 중요한 환경인 것이다.

4. 부정적 사회 인식․관행의 지속

앞에서 살펴본 여러 사회 환경의 변화는 부정적 영향의 측면에도 불구하고 전체적으로는 청소년들의 참여 증진에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 그렇지만 청소년을 둘러싼 환경이 모두 참여에 긍정적인 것만은 아니다. 최근에 변화된 환경조건은 청소년의 참여에 긍정적인 측면이 있지만, 여전히 변화되지 않고 있는 환경의 모습 중 상당 부분은 청소년의 참여에 부정적인 요인으로 계속 작동할 것으로 보인다.

우리 사회가 정치, 경제, 사회, 문화적으로 많은 변화를 했음에도 불구하고 구시대의 관행을 지속시키고 재생산하려는 힘들이 여전히 크게 작용하고 있다. 기성세대의 가부장적․유교문화적 사회인식은 아직도 강하게 존재하며, 군사문화에 기반한 권위주의적 문화도 변형된 형태로 우리 사회 곳곳에 잔존하고 있다. 공무원․전문가의 관료주의적 태도 역시도 여전히 사회 주변으로 밀려 났다고 볼 수 없다. 청소년에 대한 비교적 전향적 생각을 가진 사람들도 온정주의적 수준을 크게 넘어서지 못하고 있는 것이 현 실정이다.

따라서 이를 교정하기 위해서는 성인들이 청소년 문제에 대해 온정주의적 시각을 넘어서 당사자의 관점에서 근본적이고 전면적인 고민과 토론, 공동체험을 할 수 있는 다양한 계기를 만들어야 한다. 그러나 아직까지 우리사회의 정책적 역량과 수준이 그에 미치지 못하고 있는 것이 현실이다. 이는 기성세대의 청소년 참여를 촉진하기 위한 사회적 노력을 가로막고 그에 대한 부정적인 태도를 누적시키고 있다.

청소년들은 환경에 대한 감수성이 높으며, 이념적으로도 진취적인 모습을 보이는 경향이 높다. 반면 기성세대들은 기존의 환경에 안주하여 새로운 환경에 대한 적응력이 떨어지고 이념적으로도 보수적인 모습을 보이는 경향이 높다. 이런 지형 속에서 청소년의 정치참여가 이루어질 때 청소년의 정치참여를 둘러싸고 세대간 갈등양상이 당분간 더 증가하고 격화될 가능성도 높다.

5. 국제사회의 청소년 참여·인권의 확대 추세

국제사회에서 청소년 참여·인권 확대 추세도 국내사회에서의 청소년 참여에 긍정적인 요인이 된다. 오늘날 국가는 고립되어 존재할 수 없다. 국제사회의 일원으로서 존재하며 활동하면서 국가의 발전을 도모한다. 따라서 국제사회의 추세는 국내사회에 많은 영향을 미치게 된다. 유엔을 비롯한 다양한 국제사회기구들이 청소년 참여·인권의 증진을 위해서 노력하고 국가에 구속력을 갖는 협약이나 선언문을 만들기도 한다. 그리고 지구상에 많은 국가들이 이를 비준해 왔다. 이런 국제사회에서의 청소년 참여·인권 강조는 우리 사회의 청소년 참여·인권에 촉진 요인으로 작용할 것이다. 보다 자세한 내용은 외국의 정책동향에서 살펴보기로 한다.

Ⅲ. 청소년 참여 ․ 인권 관련 정책 변화 및 진단

1. 청소년 참여 ․ 인권 정책의 개념과 유형

2. 청소년 참여 ․ 인권 정책의 동향

3. 청소년 참여 ․ 인권 정책의 분석과 진단

Ⅲ. 청소년 참여·인권 관련 정책 변화 및 진단

Ⅲ. 청소년 참여 ․ 인권 관련 정책 변화 및 진단

1. 청소년 참여·인권 정책의 개념과 유형

1) 청소년 참여·인권 정책의 개념

최근 청소년을 둘러싼 국내외 정세의 동향은 청소년의 참여가 활성화되기 위한 최적의 인프라를 구축해 가고 있으며 청소년의 참여 필요성에 대한 사회 인식도 무르익어가고 있다. 이와 같은 현실을 고려해 볼 때 청소년의 건강하고 문화적인 생활을 보장하고 우리 사회와 국가의 건전한 발전을 위해서는 청소년 참여 영역을 확대하고 참여활동을 활성화하기 위해 정부 차원의 보다 적극적이고 실질적인 청소년정책과 행정서비스의 뒷받침이 필요하다고 할 수 있다.

우선 청소년의 참여 정책의 동향을 분석하기에 앞서 청소년 정책 및 청소년 참여 정책의 개념을 살펴볼 필요가 있다. 먼저 청소년정책(youth policy)이란 학교 밖에서의 청소년활동을 육성, 지원, 보호하는 중요한 공공정책의 하나로서 노인정책이나 여성정책처럼 특정 대상을 다루는 정책이다. 따라서 기능을 대상으로 하는 경제정책이나 노동정책 등과는 그 성격을 달리하며, 정책의 대상인 청소년의 개념과 계층, 유형, 활동영역에 따라 매우 다양하고 복합하기 때문에 정부 부처간의 협력이 크게 요구되는 것도 한 특징이라 할 수 있을 것이다.

기존 연구들을 살펴보면 청소년정책의 개념 정의에 대해 학자들마다 조금씩 다르게 정의 내리고 있으나 이를 종합해 보면 다음과 같이 정의 내릴 수 있다. 즉, 청소년정책은 ‘국가나 지방자치단체가 청소년들의 전인적인 성장과 사회적응 및 질 높은 삶을 영위할 수 있도록 청소년의 사회적 욕구를 충족시키고 한편으로는 청소년들의 문제해결을 통해 청소년을 선도 보호하기 위해, 청소년에 관한 법령과 제도, 시책을 통해 밝힌 방침’이라고 정의할 수 있으며, 관련 영역별로 세부적인 정책을 포함하고 있다.

위와 같은 청소년 정책의 개념 정의를 바탕으로 청소년 참여 정책의 개념을 정의해 보면, 청소년 참여정책이란 ‘청소년들로 하여금 청소년 자신의 참여와 관련된 모든 사항 즉 정책이나 조직 운영, 봉사 등에 참여하여, 스스로의 의견 개진을 통해 그 활동의 적실성과 효율성을 제고할 수 있도록 국가나 지방자치단체가 펼치는 법률, 제도, 시책 등의 정책’을 말한다고 할 수 있다.

즉, 청소년의 참여 활동의 활성화를 위해 프로그램 개발이나 제도 기반 확충 등을 지원하고, 참여 영역이나 통로를 확대하는 일련의 정책을 말한다. 몇 가지 예를 들어보자면, 청소년기본법이나 청소년활동진흥법 등 관련 법률의 제·개정을 통해 정부나 지방자치단체의 정책 결정에 청소년이 참여할 수 있도록 강제하고, 청소년육성기금 등 청소년관련 단체나 시설의 설치, 운영을 지원하기 위한 재원을 조달하여 지원하며, 관련 정부기구가 직접 청소년 사회 참여 프로그램이나 제도 개발을 통하여 청소년 참여를 유도하도록 하는 것 등을 말할 수 있을 것이다.

청소년 참여 정책은 청소년의 참여에 대해 국가가 제시하는 기본적인 방침이라고 할 수 있다. 참여에 대한 국가의 기본적인 방침에는 정책을 통해서 달성하고자 하는 정책목표와 이를 달성하기 위한 수단이 포함되어 있다. 청소년 참여에 대한 정책목표는 다양한 것들이 있을 수 있겠지만, 이 중 가장 기본적인 것은 시민으로서 자신의 삶과 공동체에 관련된 의사결정에 능동적이고 주체적인 참여를 촉진하는 것이라 할 수 있다. 국가는 이 목표를 달성하기 위해서 법, 제도, 예산, 각종 사업과 프로젝트 등과 같은 다양한 수단과 전략을 가지고 청소년들의 생활에 영향을 미치고 관여하게 된다.

2) 청소년 참여·인권 정책의 유형

청소년 참여 정책은 주로 국가청소년위원회에 의해서 입안, 결정, 집행되지만, 이외에도 교육인적자원부, 중앙선거관리위원회 등에 의해서 추진되기도 한다. 물론 국가의 정책은 대부분 법과 예산에 의해서 뒷받침되는 것이기 때문에 국회도 청소년 참여 정책에 중요하게 관련된다. 그렇지만 청소년 참여 정책의 중심적인 추진 기관은 국가청소년위원회라고 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 국가청소년위원회 또는 국가청소년위원회처럼 청소년 참여 정책을 중심업무로 하였던 문화관광부 청소년국의 청소년 참여 정책을 주된 연구의 대상으로 하겠다.

청소년 참여 정책은 기준에 따라서 다양한 유형으로 분류될 수 있지만, 본 연구에서는 앞에서 참여의 유형을 구분한 기준에 따라서 ㉠국가 권력을 토대로 하는 국가 기능에 직접적으로 관련된 정치참여 정책과, ㉡국가 기능과 직접적인 관련성을 갖지는 않으면서도 다수의 삶과 관련된 사회공동체의 기능에 관련된 비정치적 사회참여 정책, ㉢또 특별히 청소년 인권신장과 관련된 참여적 인권 정책으로 나누고자 한다.

(1) 청소년의 비정치적 사회참여정책 유형

먼저 ‘사회참여’에 관한 정책은 국가 영역 외의 공적인 영역으로서 시민사회, 지역사회 등의 의사결정이나 일에 관여하는 청소년의 참여를 촉진하는 정책들로 범주화 할 수 있다. 그러한 청소년 사회참여정책의 예로는 시민사회나 지역사회의 공공영역 활동에 관여하는 자원봉사활동, NGO활동 등을 촉진하는 정책을 들 수 있다. 좀 더 구체적으로는 자원봉사활동 등 개인 차원의 활동 뿐 아니라 환경, 공동체, 동아리, 최근에는 사이버 공동체에서 활성화되는 각종 참여 활동 등에 관련된 정책, 혹은 시민사회 단체를 통한 참여활동, 정기적이거나 비정기적인 자원봉사 활동, 사이버 공동체 참여 활동, 소외 청소년 복지 참여 활동, 가정에서의 참여, 진로 탐색·체험 등 직업능력 개발 및 문화활동에 관련된 참여 정책으로 나눠볼 수 있겠다. 단 문화, 직업․진로, 학교내 일상적 참여활동 사안 등에 관해서는 참여․인권분과의 참여정책 연구대상에서 제외하기로 한다.

(2) 청소년의 정치적 참여정책 유형

다음으로 청소년이 국가 공직자의 선출에 관여할 뿐만 아니라 국가의 공공정책의 형성이나 집행 과정에 관여하는 ‘정치참여’에 관한 정책은 공직자를 선출하는 선거참여, 국가의 정책 입안이나 집행에 관여하는 정책참여, 기타 이런 선거와 정책에 영향력을 행사하는 활동 등을 들 수 있다. 청소년의 정치참여정책은 참여유형과 정책의 내용에 따라서 분류될 수 있다. 청소년의 정치참여정책은 크게 선거참여정책과 비선거참여정책으로 분류한 후 각각의 영역에서 구체적인 하위 유형으로 재분류될 수 있다. 이러한 하위 유형 중 청소년의 정치참여에 관련되는 대표적인 유형으로 선거참여, 정책참여, 정당참여, 정치적 집회․시위 참여, 정치적 토론 참여, 정치적 결사체 참여를 들 수 있다. 따라서 정치참여 정책도 이들 각각의 유형에 대한 선거참여정책, 정책참여정책, 정당참여정책, 정치적 집회․시위 참여정책, 정치적 토론 참여정책, 정치적 결사체 참여정책으로 나누어 볼 수 있겠다. 정책의 내용에 따라서는 정책의 기본적인 틀(이념, 철학, 관점 등)에 대한 정책 패러다임과 정책의 내용에 대한 정치참여 제도에 대한 정책, 정치문화에 대한 정책, 정치의식에 대한 정책으로 나누어 볼 수 있겠다.

제도에 대한 정책은 정치참여를 위한 절차와 방법을 정형화하고 공식화하는 것과 관련되는 것이라 하겠다. 주로 절차와 방법은 법에 의해서 조직되고 국가 또는 공공적 영역과 관련된다. 또한 이것은 정치참여의 형식적인 측면과 관련되는 것으로 제도가 만들어진다고 곧 청소년들의 정치참여가 잘 이루어지고 내용이 갖추어지는 것은 아니다. 문화에 대한 정책은 정치참여에 대한 사회의 인식과 풍토, 분위기와 관련된다. 기성세대들의 인식을 변화시키고 청소년들의 정치참여를 격려하는 사회적 분위기를 조성하는 것이 정치참여 문화정책의 중심내용이라 할 수 있다. 이런 문화정책은 대중매체, 다양한 문화적 활동의 장려, 각종 행사 등과 관련된다. 의식에 대한 정책은 청소년의 정치참여에 대한 생각을 바꾸는 것이다. 주로 청소년에 대한 정치참여 교육프로그램과 관련된다. 물론 청소년 정치참여 정책의 내용이 제도, 문화, 의식으로 분명하게 구분되어지는 것은 아니다. 정책은 2, 3가지 영역에 중첩되어 있기도 하기 때문이다.

(3) 청소년 인권정책 유형과 참여권

마지막으로 청소년의 참여적 인권정책을 유형적으로 분류해 보기로 하자. 이를 위해서는 분류의 근원이 되는 청소년 인권에 관한 국제적 규약이나 국내적 헌법․법률이 정하는 바의 내용들을 체계적으로 정리할 필요가 있다.

청소년 인권의 내용은 헌법상 청소년만의 고유 인권과 청소년과 어른이 동일하게 누리는 보편적 인권으로 그 영역들을 나눌 수 있다. 청소년의 고유 인권에는 교육을 받을 권리(헌법 제31조 1항), 근로상의 특별한 보호를 받을 권리(헌법 제33조 5항), 복지혜택을 받을 권리(헌법 제34조 2항)가 있고, 청소년의 보편적 인권에는 직업선택의 자유(헌법 제15조), 근로의 권리(헌법 제32조), 근로자 단결권, 단체교섭권, 단체행동권(헌법 제33조)와 같이 어른들과 동일하게 누리지만 연령상 제한을 받는 청소년 인권과 인간으로서의 존엄추구(헌법 제10조), 평등권(헌법 제11조), 신체의 자유(헌법 제12조, 13조), 양심의 자유(헌법 제19조), 종교의 자유(헌법 제20조), 언론, 출판, 집회, 결사의 자유(헌법 제21조), 학문과 예술의 자유(헌법 제22조) 등과 같은 어른들과 동일하게 누리는 국민으로서의 기본권으로서의 인권이 있다.

이처럼 청소년 인권정책의 대상이 되는 내용과 범위는 매우 넓다. 그리고 이런 인권의 내용들을 소재에 따라 분류해 볼 수 있을 것이다. 즉 청소년 인권의 문제들이 가정, 학교, 지역사회라는 각각의 수준에 어떻게 편재되어 있는지를 나눠보고, 그에 따라 정책적 접근을 달리해 볼 수 있는 것이다.

한편 1990년부터 국제법으로 발효되고 있는 UN아동권리협약은 청소년 인권을 4가지 하위 영역인 생존권, 보호권, 발달권, 참여권과 청소년인권 인프라로 유형화 하고 있다.

<표 10> 권리유형별 아동권리협약 해당조항

권 리 유 형	해당조항
생존권	생명의 존중, 생존과 발달을 확보할 권리(제6조), 건강과 의료에 대한 권리(제24조)
보호권	차별과 관련된 협약(제2조 비차별, 제7조 성명과 국적, 제23조 장애아동, 제30조 원주민 아동), 착취와 학대에 관련된 협약(제10조 가족의 재결합, 제11조 불법 해외 이송과 미귀환, 제16조 사생활, 제19조 학대와 방임으로부터의 보호, 제20조 가족이 없는 아동의 보호, 제21조 입양, 제25조 정기적인 심사, 제32조 아동노동자, 제33조 약물․학대, 제34조 성적 착취, 제35조 아동의 매매․유괴, 제36조 기타 모든 형태의 착취, 제37조 고문과 자유의 박탈, 제39조 재활혜택, 제40조 미성년자법), 위기상황과 응급상황에 관련된 협약(제10조 가족의 재결합, 제22조 난민아동, 제25조 정기적인 심사, 제38조 전쟁, 제39조 재활해택)
발달권	아동의 의견(제12조), 표현의 자유(제13조), 결사의 자유(제15조), 정보와 자료(제17조), 교육(제28조와 제29조), 놀이와 오락활동(제31조), 문화활동의 참여(제31조), 사상 양심 및 종교의 자유(제14조), 개인의 발달(제5조, 제6조, 제13조, 제14조, 제15조), 정체성(제6조, 제7조), 건강과 신체적 발달(제24조), 표현의 권리(제12조, 제13조), 가족(제9조, 제10조, 제11조)
참여권	적당한 정보에 접근할 권리(제17조), 부모의 제1차적 양육책임과 이에 대한 국가의 원조(제18조), 아동권리협약과 관련된 정보에 접근할 권리(제42조)

자료: 길은배외, 2001.

청소년 인권에서 참여권에 관한 지표 개발을 위한 노력들이 국내에서도 여러 차례 행해져 왔다. 한국아동권리학회의 『아동권리지표』(1998), 문화관광부·한국청소년개발원의 『청소년인권지표 개발연구』(2001), 한국보건사회연구원의 『아동권리지표』(2003) 등을 들 수 있는데,  여기서는 그 시도들을 일일이 소개하지는 않겠다. 다만 그런 시도들 속에는 거의 공통된 요소들이 많은데, 대체로 청소년 인권에서 참여권의 지표로서 ①종교의 자유(종교별 청소년인구 분포, 종교교육을 강압적으로 실시하는 학교의 비율), ②표현의 자유(이혼 시 청소년의 의사가 반영되는 사례의 비율, 입양 시 청소년이 자신의 의사를 표명한 사례의 비율), ③결사집회의 자유(청소년의 학생회활동 자유 보장하는 학교의 비율, 청소년의 동아리활동의 자유를 보장하는 학교의 비율), ④정보접근권(컴퓨터를 사용하는 청소년인구비율, PC통신을 사용하는 청소년인구비율, 학교별 청소년 1인당 컴퓨터 보유대수, 청소년의 공공도서관 이용률, 공공도서관의 아동도서 보유권수, 아동도서 종류별 발행부수, 아동신문 및 잡지 발행부수, 주당 TV 시청시간)을 제시하고 있다.

2. 청소년 참여·인권 정책의 동향

1) 청소년 참여·인권 정책의 패러다임 변화 추세

우리나라에서 본격적으로 청소년 정책이 시행된 것은 1990년대부터라고 할 수 있다. 1990년 청소년헌장, 1991년 한국청소년기본계획, 청소년기본법, 등의 제정과 더불어 청소년 정책이 장기적인 전망과 계획 하에 본격적으로 시행되었다고 할 수 있다. 특히 청소년의 참여와 관련된 정책은 사회 전반의 인식과 각 정치세력의 이해관계로 인해서 청소년 정책 중 가장 진전의 속도가 느린 부분이라고 할 수 있는데, 1991년 유엔 아동권리협약이 비준되고 1998년 제2차 청소년육성 5개년 계획에서 청소년의 자율참여확대를 위한 구체적인 사업으로 청소년 정책참여 기회 확대, 청소년의 시민권 신장 등이 제시됨으로써 전향적인 변화의 모습을 보이기 시작하였다.

1998년은 청소년 참여 정책이 본격적으로 시작된 전환점이라고 할 수 있다. 엄격히 말해 그 이전에는 청소년 육성과 보호정책은 있었지만, 청소년을 능동적인 주체이자 의사결정권을 가진 사회구성원으로서 인정한 청소년 참여정책이 있었다고 보기 어렵기 때문이다. 따라서 본 글에서는 1998년 이후의 청소년 참여정책을 중점적으로 분석하기로 하되, 필요에 따라 1990년대 이후의 정책도 살펴보기로 하겠다. 정치참여 정책의 패러다임에 대해서는 그 흐름을 알기 위해서 1990-97년, 1998년-2002년(국민의 정부), 2003년-2006년(참여정부)으로 시기를 구분하여 살펴보기로 하겠다. 여기서는 1990년 청소년헌장, 1991년 한국청소년기본계획, 청소년기본법, 1993년, 1998년, 2003년의 제1, 2, 3차 청소년육성 5개년계획, 기타 청소년정책 관련 문헌과 법을 중심으로 참여 정책의 패러다임 변화를 알아보기로 하겠다.

(1) 1990-1997년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임

1990년 5월에 처음 제정된 청소년헌장은 청소년과 청소년육성의 중요성을 선언한 대사회적인 선언문으로서 전문과 5개 조문으로 구성되어 있다. 주된 내용은 새 시대의 주역으로서 청소년의 사명 강조, 청소년에 대한 비차별, 청소년의 성품도야, 문화의식과 민주시민의식 고양 등을 위한 청소년의 권리와 의무, 가정의 기능, 학교의 사명, 청소년의 건전한 육성을 위한 국가와 사회의 역할과 책임 등에 관한 것이었다. 청소년헌장을 제정하여 청소년과 청소년육성의 중요성을 강조한 것은 획기적인 일이었지만, 청소년은 자율적이고 주체적인 존재라기보다는 여전히 육성의 대상으로 존재하였고, 청소년은 현 사회의 구성원이기보다는 여전히 미래 사회의 구성원으로서 여겨졌으며 청소년의 참여에 대한 언급은 없었다. 이는 다음의 전문을 보면 잘 나타나 있다.

-청소년헌장 전문(1990년)-

청소년은 새 시대의 주역이다.

뜨거운 정열을 가슴에 품고 자연과 학문을 사랑하며, 한 마음으로 굳게 뭉쳐 조국발전의 일꾼이 되어 세계와 우주로 힘차게 나아가 인류의 자유와 행복을 이룩한다.

1990년에 기존의 체육부가 체육청소년부로 확대 개편되면서 청소년정책의 위상이 높아지는 계기가 되었다. 1991년 6월에 전체 청소년을 대상으로 청소년기본계획이 수립되었고, 1991년 12월에는 기존의 청소년육성법이 폐지되고 청소년기본법이 제정되었다. 이는 기존의 비행청소년을 중심으로 한 보호와 감시의 사후대책적인 청소년정책 못지않게 일반청소년을 대상으로 한 적극적이고 예방적인 청소년 육성정책의 중요성을 국가가 인식하게 된 결과라 할 수 있다. 그렇지만 아직도 청소년은 육성의 대상일 뿐 사회구성원으로서 주체적인 시민권을 가진 존재로서 인정되지 못하였다. 여전히 참여의 주체로서 청소년은 인정되지 않은 것이다. 이는 다음의 청소년기본법 상의 기본이념을 보면 잘 나타나 있다.

제2조 (기본이념) ①미래사회의 주역이 될 청소년이 풍부한 지식을 바탕으로 개인적으로는 건강하고 정서와 용기가 충만하며, 이웃과는 예절과 협동을 바탕으로 공동체적  삶을 실천하며, 자유민주주의 원칙에 대한 신념과 조국에 대한 무한한 긍지를 가지고 인류공영에 이바지할 줄 아는 밝고 능동적인 모습으로 자랄 수 있도록 함을 이 법의 기본이념으로 한다.

②제1항의 기본이념을 구현하기 위한 장기적·종합적 청소년육성정책을 추진함에 있어서 다음 각호의 사항을 그 추진방향으로 한다.

1. 청소년의 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현

2. 청소년의 성장여건과 사회환경의 개선

3. 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상

결론적으로, 1990년대 초반에는 청소년 참여 정책이 있었다고 보기 어렵다. 다만 기존의 청소년을 문제아로 보고 보호해야 한다는 소극적이고 부정적인 정책 일변도에서 탈피하여, 미래 세대의 주역으로 청소년을 건전하게 육성해야 한다는 적극적이고 긍정적인 청소년 정책 패러다임으로 변화하기 시작하였다고 할 수 있다. 그렇지만 청소년은 여전히 육성의 대상이고 미래 사회의 주역일 뿐 현재의 자신의 삶에 있어서 주체이거나, 능동적으로 스스로 삶을 가꾸고 자신에 관련된 일에 참여하는 자율적이고 주체적인 존재로 여겨지지는 않았다.

(2) 1998-2002년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임

1998년 국민의 정부 출범과 더불어 문화관광부의 청소년정책실은 청소년국으로 축소되고, 청소년보호위원회는 국무총리실로 이관되어 청소년정책의 추진주체가 육성과 보호로 이원화되었다. 청소년 참여의 측면에서 볼 때, 국민의 정부에서 청소년정책 패러다임은 상당히 변화되었다. 육성정책의 대상으로만 존재하였던 청소년이 정책참여의 주체로 인식되기 시작하면서 정책참여제도가 마련되기 시작한 것이다. 청소년에 관련된 정책에 청소년의 참여가 제도화되고 장려되기 시작하였다.

1998년 10월의 청소년헌장 개정 작업에는 청소년이 참여하여 청소년헌장에 자신들의 목소리를 담을 수 있게 되었다. 그 결과 나타난 아래의 청소년헌장을 보면, 현 사회의 구성원으로서 청소년의 자율성과 주체성이 강조되면서 시민권과 참여권이 명시되었다. 이는 청소년에 대한 국가와 사회의 관점이 바뀌기 시작함을 의미하는 것이다.

-청소년헌장(1998년 10월 개정, 일부 내용 발췌)-

청소년은 자기 삶의 주인이다.

청소년은 인격체로서 존중받을 권리와 시민으로서 미래를 열어갈 권리를 가진다.

청소년은 스스로 생각하고 선택하며 활동하는 삶의 주체로서 자율과 참여의 기회를 누린다.

<청소년의 권리>

하나, 청소년은 자신의 생각과 느낌을 자유롭게 펼칠 권리를 가진다.

하나, 청소년은 자유로운 의사에 따라 건전한 모임을 만들고 올바른 신념에 따라 활동할 권리를 가진다.

하나, 청소년은 자신의 삶과 관련된 정책결정 과정에 민주적 절차에 따라 참여할 권리를 가진다.

이러한 흐름은 제2차 청소년육성 5개년 계획에도 반영되었다. 제2차 청소년육성 5개년 계획에서 청소년의 권리와 자율 참여가 강조되고 확대되었다. 이 결과 문화관광부, 지방자치단체(6개 시․도, 40개 시․군․구), 청소년단체 등에 청소년위원회가 설치되어 청소년의 정책참여 통로가 확보되었다.

자율적 존재임과 동시에 현재 삶의 주체로서 청소년을 인식하는 인식의 변화는 아래에 제시된 1999년 개정 청소년기본법의 기본이념의 변화를 통해서도 확인될 수 있다. 1991년 청소년기본법에서는 미래사회의 주역이 될 존재로서 청소년을 인정했음에 비해, 199년 개정 청소년기본법에서는 현재 사회의 구성원으로서 정당하게 대우받고 권익을 보장받아야 하는 것으로 인식한 것은 청소년정책의 패러다임이 진일보한 것이라 할 수 있다. 단, 1999년 청소년기본법에서는 아직도 청소년을 참여의 주체로서 확고하게 인정하고 있지는 않다. 이 점을 볼 때 청소년 참여 정책 패러다임이 전향적으로 변화되었다고 볼 수는 없다.

-1999년 청소년기본법-

제2조 (기본이념) ①청소년이 사회구성원으로서 정당하게 대우받고 권익을 보장받으며, 스스로 생각하고 자유롭게 활동할 수 있도록 함과 아울러 미래사회의 주역으로서 국가와 사회가 필요로 하는 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 함을 이 법의 기본이념으로 한다.<개정 1999.1.18>

②제1항의 기본이념을 구현하기 위한 장기적·종합적 청소년육성정책을 추진함에 있어서 다음 각호의 사항을 그 추진방향으로 한다.<개정 1999.1.18>

1. 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현

2. 청소년의 성장여건과 사회환경의 개선

3. 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상

결론적으로, 1998년 이후 국민의 정부 들어서 청소년 참여 정책은 본격적으로 실시되었다고 할 수 있으며 청소년 참여 정책의 패러다임도 전향적으로 변화되었다고 할 수 있다. 그렇지만 청소년기본법의 기본이념에서 보듯이 청소년을 참여의 주체로 완전히 인정하는 단계로까지 정책의 패러다임이 바뀌었다고 볼 수는 없다.

(3) 2003- 2006년의 청소년 참여·인권 정책 패러다임

2003년 참여정부 들어서 청소년 참여·인권 정책의 패러다임은 더욱 진일보 하였다. 형식적으로는 청소년을 참여, 특히 정책참여의 파트너로 인정하는 수준으로까지 청소년 참여 정책의 패러다임이 변화되었다. 참여정부의 청소년정책의 패러다임은 대통령직 인수위원회의 보고서에서 먼저 확인될 수 있다. 대통령인수위 ‘새 정부 청소년정책의 새로운 좌표(2003. 2)’를 보면, 청소년에 대한 시각을 전환하여, 내일의 주인공이기보다 오늘의 주인공, 즉 현재 사회의 구성원으로서 사회 ․ 경제적 활동 참여의 주체로 보고, 세대 통합과 파트너십을 인정하여 성인의 지시에 따르고 보호 ․ 육성되어야 할 대상에서 어른과 함께 사회변화와 발전의 일익을 담당한 주체로 인식하고 있다. 또한 청소년정책의 기조에서는 청소년이 주체와 주류가 되는 정책 즉 더 이상 청소년을 정책 대상이 아닌 정책의 주체와 주류로 인식하여 청소년이 참여하고 주도하는 정책을 강조하고 있다. 이를 위하여 구체적으로 참여위원회, 청소년특별위원회 등을 제안하고 있다.

이러한 인수위원회의 청소년 참여정책에 대한 관점은 참여정부의 청소년정책으로 이어졌다. 먼저 2003년에 입안된 제3차 청소년육성 5개년 계획에서는 계획수립 시부터 청소년들을 참여시키려는 노력을 기울여 청소년 육성정책 및 청소년시설에서의 청소년 참여를 보장하는 것을 원칙으로 설정하였다.

2004년에 전면적으로 개정된 청소년기본법에서는 다음에서 보는 것처럼 청소년의 참여 보장을 청소년 육성정책의 기본 방향으로 해야 함을 법 제2조에서 분명히 하였다.

-청소년기본법(2004년)-

제2조 (기본이념) ①청소년이 사회구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받음과 아울러 스스로 생각하고 자유롭게 활동할 수 있도록 하며 보다 나은 삶을 누리고 유해한 환경으로부터 보호될 수 있도록 함으로써 국가와 사회가 필요로 하는 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 함을 이 법의 기본이념으로 한다.

②제1항의 기본이념을 구현하기 위한 장기적·종합적 청소년육성정책을 추진함에 있어서 다음 각 호의 사항을 그 추진방향으로 한다.

1. 청소년의 참여보장

2. 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현

3. 청소년의 성장여건과 사회환경의 개선

4. 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상

더 나아가 제12조에서는 대통령 공약사항이었던 청소년특별회의 매년 개최를 명문화하여 청소년의 참여를 제도화하였다. 참여정부의 청소년 참여 정책 패러다임의 전향적인 변화는 2004년에 제정된 다음의 청소년복지지원법, 청소년활동진흥법에서도 확인할 수 있다.

-청소년복지지원법(2004년 제정)-

제4조 (청소년의 자치권확대) ①청소년은 사회의 정당한 구성원으로서 본인과 관련된 의사결정에 참여할 권리를 가진다. 이를 위하여 가정 및 사회는 적절한 노력을 강구하여야 한다.

②국가 및 지방자치단체는 청소년이 원활하게 정보에 접근하고 그 의사를 표명할 수 있도록 하기 위하여 청소년관련정책의 자문·심의 등의 절차에 청소년의 대표를 참여시키거나 그 의견을 수렴하여야 한다.

③국가 및 지방자치단체는 청소년과 관련된 정책수립절차에 청소년의 참여 또는 의견수렴을 보장하는 조치를 시행하여야 한다.

-청소년활동진흥법(2004년)-

제4조 (청소년운영위원회) ①제10조제1호의 청소년수련시설(이하 "수련시설"이라 한다)을 설치·운영하는 개인·법인·단체 및 제16조제2항의 규정에 의한 위탁운영단체(이하 "수련시설운영단체"라 한다)는 청소년활동을 활성화하고 청소년의 참여를 보장하기 위하여 청소년으로 구성되는 청소년운영위원회를 운영하여야 한다.

②수련시설운영단체의 대표자는 청소년운영위원회의 의견을 수련시설 운영에 반영하여야 한다.

③제1항의 규정에 의한 청소년운영위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

한편 정부는 이러한 전향적인 참여정책 패러다임을 일관성 있게 종합적으로 실현할 수 있도록 국무총리실의 청소년보호위원회와 문화관광부의 청소년국을 통합하여 국가청소년위원회로 청소년정책 추진체계를 일원화하였다.

2) 청소년 참여·인권 정책의 각 수준별 변화 동향

(1) 청소년 참여·인권 관련 행정조직 및 전담기구 동향

① 청소년 정책 전담기구

2005년 4월 27일 국무총리 산하에 청소년위원회가 출범하기 이전의 청소년정책 및 청소년 전담 기구는 다양한 변화를 겪어 왔다. 청소년 참여 정책의 동향을 살펴보기 이전에 우선 청소년 전체의 정책과 청소년 정책 전담 기구의 담당부서 변화를 간략히 살펴보면 다음과 같다.

1948년 대한민국 정부수립 이후, 1988년 6월 당시 체육부에 청소년업무 전담조직으로서 ‘청소년국’이 설치되기 이전까지는 청소년문제는 주로 교육의 일부분으로 보아 왔다. 1964년 9월 11일 내무부장관을 위원장으로 하는 ‘청소년보호대책위원회’가 국무총리 소속하에 설치되면서 청소년 정책을 종합 조정하는 최초의 기구가 탄생하였다가 부서간 종합적 조정을 위하여 1977년 8월 국무총리를 위원장으로 하는 ‘청소년대책위원회’로 변경되었다. 이 후 현장성 있는 청소년 업무 수행을 위하여 1983년 4월 청소년대책위원회를 문교부로 이관하여 청소년업무를 문교부 정책의 일부로 다루었으나, 관련 부서의 반발로 인하여 1985년 2월 청소년대책위원회의 간사기관을 다시 국무총리실로 이관하고 이의 원활한 수행을 위하여 청소년담당 정책심의관을 두게 되었다. 그러나 이 시기의 청소년 정책은 문제청소년에 대한 대책 중심의 소극적 행정 정책으로 수립·집행되어 왔으며, 청소년 업무를 담당하는 독립된 부서로서의 지위를 점하고 있지 못하였다.

그러나 청소년 관련 최초의 종합법률인 ‘청소년육성법’이 1987년에 제정되어 1988년 시행되면서, 1988년 6월 청소년업무 전담 독립 부서로서 당시 체육부에 청소년국이 설치되면서 정부 내 전체 청소년에 대한 종합적이고 체계적인 정책을 수립·시행하는 계기가 마련되었으며, 이 후 청소년국은 1991년 체육청소년부 청소년정책조정실로 확대 개편되면서 본격적으로 문제청소년 중심의 소극행정에서 전체 청소년에 대한 적극적 행정으로 전환하게 되었다.

1993년에는 다시 정부조직의 개편과 함께 당시 문화부와 통합하여 문화체육부 청소년정책실로 업무가 이관되게 된다. 이 시기에 청소년유해환경이 급속도로 증가함에 따라 청소년육성 정책 중에 청소년보호와 관련된 업무를 별도로 설정하는 정책을 취하게 된다. 즉, 1997년 3월에 청소년을 보호하기 위하여 청소년 유해매체물·약물에 대한 유통규제와 단속, 유해업소의 청소년 출입·고용금지 등을 주요내용으로 하는 ‘청소년보호법’이 제정되었고, 1997년 7월에는 이를 효율적으로 시행하기 위해 문화체육부에 ‘청소년보호위원회’ 조직을 발족하게 된다.

다시 1998년 2월 출범한 국민의 정부 조직 개편에 따라 청소년정책실은 청소년국으로 축소되어 문화관광부에 계속 존치되고, 청소년보호위원회는 국무총리실로 소속이 변경되어 청소년 보호에 관한 업무를 계속 담당하게 된다.

이 후 청소년육성과 보호 업무의 통합을 통한 체계적인 청소년정책 수립의 필요성과 함께 청소년정책을 전담하는 독립된 행정기구의 설치 필요성이 각계에서 제기됨에 따라, 2005년 4월에 청소년육성위원회와 청소년보호위원회를 통합한 청소년위원회가 국무총리실 산하에 설치되게 된다. 2006년 3월에는 중앙행정기관임을 보다 명확히 하기 위하여 ‘국가청소년위원회’로 명칭을 변경하고, 현재까지 청소년과 관련된 정책 전반을 수립·운영해 오고 있다.

② 청소년 참여·인권 행정조직체계

2005년 청소년위원회가 설립되기 이전의 청소년 참여 정책은 주로 문화관광부 청소년국 산하의 청소년육성위원회에서 담당하고 있었다. 1998년 제2차 청소년육성5개년 계획에 ‘청소년의 권익증진과 자율적인 참여기회 확대’가 주요 정책과제로 등장하였지만, 이때의 청소년 참여는 청소년육성의 큰 틀에서 이루어지고 있었기 때문에 문화관광부 청소년국에서 청소년 참여와 관련된 업무를 담당하였다.

2005년 청소년위원회가 출범하면서 청소년 참여·인권정책을 담당하는 부서로 청소년정책단의 ‘참여개발팀’과 활동복지단의 ‘인권폭력대책팀’이 구성되었다. 참여개발팀에서는 청소년 참여·능력개발, 진로 및 취업 지원 등 청소년참여와 관련한 업무를 주로 수행하고, 인권을 연계하여 청소년특별회의, 참여위원회, 옴부즈만 구성 및 운영 등의 사업을 다양하게 수행하였다. 한편 인권폭력대책팀도 청소년 인권 등 청소년의 권익증진에 관한 기본 계획의 수립·시행 등을 담당하고 있고 특히 참여와 관련된 주요 인권 문제에 대해 다양한 정책들을 수행하였다.

이후 2006년 1월 23일 청소년위원회 직제 시행규칙이 개정되면서 참여와 인권 부서를 통합하여 운영하게 되었다. 현재 청소년위원회의 직제를 살펴보면 청소년 참여·인권 정책을 담당하는 부서로는 청소년정책단의 참여․인권팀이 있다. 참여․인권팀은 청소년 참여·능력개발 등에 관한 기본계획의 수립·시행 업무를 비롯하여, 청소년특별회의나 청소년참여위원회 등의 다양한 청소년 정책참여기구의 구성 및 운영을 지원하고 있으며, 청소년 인권백서의 발간, 인권 관련 시민사회운동 지원 등 다양한 인권 관련 업무도 수행하고 있다.

(2) 청소년 참여·인권 관련 법률 동향

① 청소년 참여·인권 관련 법률 동향

우리나라에서 청소년을 주 대상으로 하는 법률이 처음 만들어진 것은 1961년 12월 30일 제정된 ‘미성년자보호법’과 ‘아동복리법’이다. 미성년자보호법은 미성년자의 흡연·음주 및 선량한 풍속을 해치는 행위를 금하고 그들을 상대로 한 담배·주류판매를 금지하는 등 사회적 책임에 관한 사항을 정하고, 아울러 미성년자의 건전한 보호·육성을 목적으로 제정되었다가 1999년 ‘청소년보호법’의 제정으로 폐지·대체되었다. 아동복리법은 18세 미만의 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자라나도록 그 복지를 보장하기 위한 목적으로 1961년 12월 30일 제정·공포되었다가 1981년 4월 전문 개정되면서 ‘아동복지법’으로 개칭되었다. 또한 스카우트활동등육성에관한법률(1967), 한국청소년연맹육성에관한법률(1981), 한국해양소년단연맹육성에관한법률(1984) 등이 제정되었다.

1987년에는 청소년육성을 위한 근거법으로서 ‘청소년육성법’이 제정되어 청소년 정책의 일대 전기가 마련되었고, 1991년에는 청소년육성법을 전면 개정한 ‘청소년기본법’이 제정되어 청소년육성을 위한 기본 법제가 갖추어 지게 된다. 청소년의 권리 및 책임과 가정·사회·국가·지방자치단체의 청소년에 대한 책임을 정하고 청소년육성정책에 관한 기본적 사항을 규정하기 위해 제정되었으며, 9세 이상 24세 이하를 청소년의 범위로 규정하고 이들이 사회 구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받고 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 장기적·종합적 육성정책을 추진하는 것을 기본이념으로 하였다.

한편 청소년정책의 기본 이념과 방향을 정립하고, 청소년에 대한 가정·학교·사회·국가의 책무와 유기적 역할을 규정하여 모든 유관 부처가 강력한 정책으로 이를 뒷받침함으로써 청소년문제에 적극 대처할 방침으로 마련하기 위해 1990년 5월에 ‘청소년헌장’이 제정·선포 되게 된다. 이 청소년헌장은 1998년에 청소년 참여와 권리를 강화하는 방향으로 전문과 본문을 새롭게 개정하여 오늘에까지 이르고 있다.

1997년에는 청소년보호위원회의 창설과 함께, 유해한 매체물과 약물 등이 청소년에게 유통되는 것과 청소년이 유해한 업소에 출입하는 것 등을 규제하고, 폭력·학대 등 청소년유해행위를 포함한 각종 유해한 환경으로부터 청소년을 보호·구제함으로써 청소년이 건전한 인격체로 성장할 수 있도록 하기 위한 ‘청소년보호법’이 제정되어 청소년 보호 업무를 담당하게 된다. 그러나 청소년보호법은 사실상 어른인 유해업자를 규제하는 법률이자 유통구조 차단에 관한 법률에 불과하고, 실제 문제 청소년을 선도하고 사회로 복귀할 수 있도록 도와주는 복지 지원 차원의 법률은 아니라는 문제가 있었다.

한편 2000년에는 청소년의 성보호에 관한 법률이 시행되게 된다. 급증하는 청소년 성폭력 범죄를 방지하고 청소년의 성이라는 특수성을 감안하여 범죄 수사 및 처벌이 가능하도록 하는 입법적 정비를 꾀하였다. 특히, 국가 및 지방자치단체는 청소년의 성을 사는 행위, 청소년에 대한 성폭력 행위 등의 범죄를 예방하고 청소년을 보호하며 이의 근절을 위하여 조사·연구·계도 기타 필요한 법적·제도적 장치를 마련하고 필요한 재원을 조달하도록 규정하였다.

최근에는 청소년에 대해 증가하는 행정수요를 반영하여, 주5일제를 대비한 활동영역 기반 조성과 기존 복지서비스 한계를 보완하는 차원의 청소년 대상 복지지원을 위해 2005년도에 청소년활동진흥법과 청소년복지지원법이 제정 시행되었으며, 2005년 12월에는 청소년대상 성범죄자의 취업제한 및 등록제도 도입을 위한 청소년의성보호에관한법률 개정작업이 진행되기도 하였다.

② 청소년 참여·인권 관련 주요 법률 동향

청소년 참여 및 인권정책의 법적 근거 마련을 위한 과정들을 살펴보면, 기본적으로 청소년의 인권을 보장할 것과 자치권, 참여권 등 청소년의 시민적 권리를 천명하고 있는 법률들이 많이 생겨나고 있다.

우선 2003년도에 개정된 청소년기본법에서는 제2조에서 청소년의 기본 정책 이념을 구현하기 위한 주요 추진방향으로서 ‘청소년의 참여보장’을 설정하고 있고, 동법 제5조에서는 ‘청소년의 기본적 인권은 청소년활동·청소년복지·청소년보호 등 청소년육성의 모든 영역에서 존중되어야 한다’고 선언함으로써 청소년 참여 영역에서의 인권보호를 명문화하고 있다.

또한 청소년복지지원법은 제3조에서 청소년인권보장을 위한 기본방향을 선언하면서, 제4조에서는 청소년은 사회의 정당한 구성원으로서 본인과 관련된 의사결정에 참여할 권리를 가지며 이를 위해 가정과 사회가 적절한 노력을 강구할 것, 국가 및 지방자치단체는 청소년관련정책의 자문·심의 등의 절차에 청소년의 대표를 참여시키거나 그 의견을 수렴하고 정책수립절차에 청소년의 참여 또는 의견수렴을 보장하는 조치를 시행해야 함을 규정하고 있다.

한편 청소년정책과 시설운영 과정에의 참여를 통해서 청소년들의 사회참여가 실질적으로 이루어지도록 하기 위하여 청소년기본법 제12조의 ‘청소년특별회의’, 청소년활동진흥법 제4조의 ‘청소년운영위원회’의 설립·운영 등을 제도화하였고, 청소년복지지원법 제5조에서 인권교육 실시를 국가와 지방자치단체의 의무로 규정함으로써 주요 청소년 참여·인권 사업 추진의 법적 기반을 마련하고 있다. 이외에 다양한 분야에서 청소년 참여와 관련된 규정들이 있으나, 이런 규정들이 다수의 법률에 산재(散在)하여 있고, 관련 법률의 소관부처가 상이하여 내용의 중복 및 모순·충돌의 문제가 많이 발생하고 있다. 특히 각 법률에서 청소년연령을 9세~24세(청소년기본법), 20세미만(민법), 19세미만(청소년보호법 및 참정권), 18세미만(아동복지법) 등으로 불일치하게 규정하고 있어 제도의 효율성 결여 및 국민생활의 혼란을 초래하고 있다.

2003년도에 개정된 청소년기본법에서는 청소년기본법이 추구하는 기본이념을 구현하기 위한 장기적·종합적 청소년육성정책의 기본적 추진방향으로서 청소년의 참여 보장을 명시하고 있고(청소년기본법 제2조), 정책을 실현하기 위한 제도적 장치로서 ‘청소년특별회의’에 대한 근거 규정을 마련하고 있다. 청소년특별회의는 청소년 정책의 중요성에 대한 사회적 공감대를 확산시키고 청소년의 권익과 복지, 역량강화와 사회발전 동력화를 위한 정책을 모색하기 위하여 청소년이 직접 참여하는 형태의 회의를 2002년 대선 당시 청소년계의 건의에 따라 미국의 ‘청소년 백안관회의(White House Conference on Children, Youth and Families)'를 벤치마킹하여 공약으로 제시하였다가 청소년기본법에 근거규정이 마련되면서, 2004년에 실험적 모델로서 12월 27일부터 29일까지 시범회의가 개최되어 전국의 청소년추진단 100명은 국무총리와의 대화, 대통령과의 만찬을 통해 청소년들의 목소리를 전달하고 청소년에 대한 사회적 관심을 환기시키는 계기를 만들어 냈다. 2004년 5월부터 12월 까지 예비회의를 개최하여 청소년 참여·인권, 교육, 보건·복지, 문화·여가, 노동 등 5개 분과 13개 정책대안을 선정하여 관련 부처에 제안하였고, 2005년부터 지역회의 및 전체 특별회의를 통하여 다양한 정책 의견 교환과 의제 제안 활동을 펼치고 있다.

청소년기본법 제12조(청소년특별회의의 개최) ① 국가는 범정부적 차원의 청소년육성 정책과제의 설정·추진 및 점검을 위하여 청소년분야의 전문가와 청소년이 참여하는 청소년특별회의를 매년 개최하여야 한다.

특히, 2005년 12월 19일부터 21일까지 ‘제1회 청소년특별회의’가 개최되어 ‘청소년 참여기반 확대’를 정책의제로 선정하였다. 이 후 지역별 자치회의가 조성되어 활동하는 등 다양한 활동을 펼쳐가고 있으며, 2006년 5월에는  ‘2006청소년특별회의’ 출범식 및 의제선정 워크숍을 개최하였고, 10월에 본회의가 개최되어 다양한 청소년 정책 현안들을 되짚어 보는 계기가 되었다.

한편 1998년 10월에는 청소년의 권익을 신장한 새 청소년헌장이 개정 선포된다. 국제사회에서 청소년의 권리와 책임에 대한 논의가 활발해지면서 미래사회를 이끌 청소년들의 올바른 가치관 정립을 위해 1990년 5월에 제정 공포되었던 초기 청소년헌장이 청소년 참여 권리 신장이라는 새로운 패러다임 속에서 개정된 것이다.

기존의 청소년 헌장의 전문은 다음과 같이 시작된다. ‘청소년은 새 시대의 주역이다. 뜨거운 정열을 가슴에 품고 자연과 학문을 사랑하며 한 마음으로 굳게 뭉쳐 조국 발전의 일꾼이 되어 세계와 우주로 힘차게 나아가 인류의 자유와 행복을 이룩한다.’ 이것은 군사독재시절 경제 개발을 위해 국민의 기본권이 억압되던 당시의 이념을 담고 있다고 볼 수 있었다. 이때만 해도 청소년은 ‘미래의 주인공’이고 ‘보호의 대상’이라는 청소년관에서 크게 벗어나지 못하고 있었다.

이에 반하여 개정된 청소년헌장 서문에는 ‘청소년은 자기 삶의 주인이다. 청소년은 인격체로서 존중받을 권리와 시민으로서 미래를 열어 갈 권리를 가진다. 청소년은 스스로 생각하고 선택하며 활동하는 삶의 주체로서 자율과 참여의 기회를 누린다.’로 시작하여 청소년의 인권·시민권 및 참여를 강조하고 있다.

(3) 청소년 참여·인권 관련 주요 정책 동향

우리나라에서 최초의 독자적인 청소년종합대책은 1984년의 '청소년종합대책 추진방안'이라고 할 수 있으며, 1986년에는 제6차 '경제사회발전 5개년 계획'의 한 부분으로 '청소년부문'이 포함되어 추진되었다.

그러나 본격적인 청소년정책이 추진된 계기는 1992년부터 2001년까지 장기적으로 시행될 종합적인 청소년정책으로서 1991년 6월 수립된 '한국청소년기본계획'이었다. 하지만 이 계획은 문화체육부 통합을 계기로 1993년에 동 기본계획에 문화·체육 등과 상호 유기적인 연계 업무를 추가한 '제1차 청소년육성 5개년 계획'으로 수정되었고, 1998년에는 '제2차 청소년육성 5개년 계획'이 수립되었으며, 2003년의 ‘제3차 청소년육성 5개년 계획’으로 이어져 오고 있다.

① 청소년육성기본계획

우리 사회에서 청소년 참여가 국가 정책의 중요한 한 부분으로 도입된 시기는 1998년 제2차 청소년육성 5개년 계획의 수립 이후라 할 수 있을 것이다.

1998년 7월, 한국정부는 UN 등 국제기구, 유럽연합 등의 청소년 정책 및 활동에 영항을 받아 ‘제2차 청소년육성 5개년계획(1998-2002)’을 수립·시행함으로써 청소년의 자율성과 참여권을 신장하기 위한 노력에 박차를 가하였다. ‘제2차 청소년육성 5개년계획’ 수립을 계기로 ‘청소년 인권 신장과 자율·참여’를 주요 정책이념으로 하는 획기적 정책 패러다임 전환을 이끌어 내면서, 청소년 인권의 중요성을 인식하고 사회구성원으로서 청소년의 시민권 보장을 위한 정책을 추진하기 시작하였으며, 이러한 노력은 2003년도의 제3차 청소년육성기본계획(2003-2007) 수립으로 이어져 왔다.

제2차 청소년육성 5개년계획 중 ‘청소년의 권익 증진과 자율적인 참여 확대’를 위한 정책 사업들로 청소년의 정책 참여 기회 확대, 청소년의 자생·자율 활동 지원, 공동체 의식을 함양하는 청소년 봉사활동 생활화, 청소년의 권익과 시민권 신장 등이 제시되었으며, 이들 정책과제를 수행하기 위한 다양한 세부 내용들을 계획 실현하였다. 세부적인 내용은 아래 표와 같다.

<표 11> 청소년육성기본계획에서의 청소년 참여·인권 정책 분석

연도 계획	추진 정책	주요 내용
1997 제2차 (97-02)	청소년 권인증진과 자율적인 참여기회 확대	청소년의 정책참여 기회 확대	· 기관·단체·시설에 청소년으로 구성된 ‘청소년위원회’ 설치·운영 · 청소년의 정책 참여 확대와 기성세대와의 대화 활성화 · 국제 청소년 관련 회의에 청소년의 참여 활성화 · 청소년 참여 확대를 위한 제도 보완:‘청소년참여증진법’ 제정검토 · 청소년 참여 증진을 위한 가정·학교의 공동 프로그램 개발·시행 · 각종 위원회 활동과 정책수립 과정에 청소년의 참여 확대·제도화 · 사이버 공간을 활용한 정책참여 활성화 · 청소년 참여에 대한 청소년·지도자의 인식제고와 참여의식 확산
		청소년의자생·자율활동 지원	· 자율활동 활성화 정도에 대한 평가와 차등지원제 운영 · 청소년 참여확대를 위한 지역 청소년의 ‘자율활동’경진대회 개최 · 청소년놀이공간 확대와 문화 프로그램 실시 · 청소년클럽, 소집단, 동아리, 동호인회 지원 · 지역단위의 자율 프로그램(도전 청소년) 실시·지원 · 지역 청소년 프로그램 조력지도자 위촉 운영 · 청소년도보운동 등 범국민적인 지역중심의 청소년운동 전개
		공동체 의식을 함양하는청소년봉사활동생활화	· 학생봉사활동 활성화를 위한 교육제도, 학교여건 개선 · 봉사활동 프로그램 개발, 보급 및 터전 관리 · 봉사활동 활성화를 위한 여건 조성 · 중앙·지역센터, 타 봉사 기관과의 역할분담과 연계 강화 · 자원봉사자 교육 내실화 및 자원봉사 지도자 연수 확대 · 전국 청소년자원봉사 박람회 및 경진대회 개최
		청소년의권리와시민권신장	· 청소년의 인권 관련 연구 및 지표 개발 · 청소년의 시민권 규제 조사 및 모니터제 실시 · 청소년의 시민권 확대 시책 개발·시행 · 인권관련 규제의 개선과 제도 개선 · 청소년의 인권의식 함양을 위한 ‘청소년 모의법정’ 운영
2003 제3차 (03-07)	청소년 권리신장 및 자발적 참여 기반 구축	청소년 정책참여기회 확대	- 청소년의 정책참여 제도화 · 대통령이 주재하는 청소년특별회의 개최(매년 5월) · 청소년으로 구성된 ‘청소년위원회’ 운영 활성화 · 청소년자치활동지원 - 청소년의 지역사회 참여활동 활성화 - 공청회, 설문조사, 인터넷 등을 통해 지방자치단체 정책 수립시 청소년 참여 제도화
		청소년의 시민·자치권 향상	- 청소년의 권리신장을 위한 제도 정비 · 청소년의 참정권의 국제수준 확대 추진 · 국가인권위원회에 ‘청소년인권소위원회’를 추진 · ‘청소년 신문고(청소년인권센터)’를 설치, 청소년이 부당하게 권익을 침해당할 경우 온라인 또는 전화로 신고하여 대처토록 지원 · 청소년할인제도 확산을 위한 법적·제도적 장치를 마련하고, 학생과 비학생 청소년의 차별대우 철폐 지속 추진 - 학교·지역사회에서의 인권보장 · 청소년 인권보호를 위해 관련 규정을 개정하고, 학생들의 자치 활동을 권장·보호하는 등 학교현장에서의 청소년 인권신장 추진 · 청소년인권 주제의 문화프로그램과 청소년 인권캠프, 대중매체 프로그램 제작·방영 등을 통해 청소년 인권문화 확산 · 청소년지도자 인권교육 강화
		청소년 자율·봉사활동강화	- 청소년 자원봉사활동 기반 구축 및 활성화 · 청소년자원봉사 하부 인프라 구축 및 지원 · 청소년 자원봉사활동 의무참여제도 강화 방안 검토 · 청소년 자원봉사활동 관련 제도 개선 추진 · 청소년 동아리활동 지원·확대 · 청소년동아리 축제·경진대회 지원 확대 · 청소년동아리 활동을 위해 지역사회의 동사무소, 청소년회관, 사회복지관, 문화시설, 공원 등 공공시설 개방 추진 · 청소년동아리 협력학교 선정·지원 등을 통해 학교 동아리 활성화

한편 많은 세부 사업들 중에서도 특히 중요하게 추진된 사업으로 ‘청소년위원회’가 있다. 청소년의 정책참여 기회를 확대하고 청소년 스스로 기획하고 시행하는 자치활동 경험 제공을 위해 중앙정부(문화관광부)와 지방자치단체, 청소년단체, 시설 등에 ‘청소년위원회’를 설치·운영할 것을 적극 권장하였으며, 이를 계기로 다양한 청소년들의 자율·자치 조직들이 구성되어 그 첫걸음을 시작하였다.

문화관광부에서 1998년 11월 ‘청소년위원회’ 설립을 계기로 자치단체에 청소년이 참여하는 청소년위원회의 설립을 권고하였고, 이를 계기로 1999년 4월 제주시, 2000년 6월 경기도, 2001년 11월 대구광역시 등에서 차례로 청소년위원회를 구성하였으며, 2005년까지 광역자치단체인 16개 시·도와 기초자치단체인 96개 시·군·구에서 설치하여 운영중에 있다(청소년참여정책연구회, 2005).

청소년위원회는 중앙부처나 자치단체 등 행정조직이나 청소년단체·시설 단위에 청소년들로 구성되어 청소년정책이나 활동에 대한 정책건의나 다양한 자율·참여활동을 시행하는 청소년 자율·자치 기구를 말한다. 이는 청소년정책이 청소년의 권익과 복지를 증진하는 방향으로 이루어지기 위해서는 정책의 궁극적인 수혜자인 청소년들이 관련 정책 사업에 직접 참여하여 적극적으로 자신들의 의사를 전달함으로써 정책결정이 청소년들의 권익증진에 기여하도록 하는데 그 목적이 있었다. 제2차 청소년육성 5개년 계획에서는 청소년위원회의 운영목적을 ‘지역과 청소년 단체·시설에서 청소년들의 의사와 욕구를 정책에 반영하기 위한 제도로서 청소년들이 정책결정, 시설 및 프로그램 운영 등에 참여하여 이에 대한 시정과 대안을 제시할 수 있도록 하기 위함’이라고 밝히고 있다.

1998년 문화관광부에 ‘청소년위원회(現청소년참여위원회)’가 설치된 이후로 시·도 및 시·군·구 지자체 단위에서 청소년의 참여를 제도화한 조직의 형태로 나타났으며, 명칭은 지역별로 차이가 있어 서울특별시의 청소년위원회, 경기도의 차세대위원회, 부산광역시의 청소년자치위원회, 인천광역시의 청소년자치위원회 등 다양한 명칭으로 나타났으며, 2003년을 시작으로 청소년수련시설에는 ‘청소년운영위원회’가 조직되었다.

문화관광부 청소년국은 1998년부터 제1기 청소년위원회를 구성하여 2005년 제7기까지 운영하였고, 청소년보호위원회도 2001년 제1기 청소년참여분과위원회를 구성하여 청소년보호정책에 관한 자문을 두는 기관으로 운영하였다. 이 후 2005년 4월 27일 국무총리 소속의 청소년위원회가 발족하면서, 두개의 청소년정책자문기관은 통합되어 현재 국가청소년위원회의 ‘청소년참여위원회’로 운영되고 있다.

그 결과, 청소년을 미래사회의 주인공으로서 뿐만 아니라 ‘오늘의 사회구성원’으로서의 청소년, 권리와 자율·참여의 주체로서의 청소년을 인정하게 되었으며, 그 동안 미숙한 선도·보호의 대상으로만 여겼던 청소년에 대한 획기적인 관점의 변화를 이루어냈다는 평가를 받았다. 그에 따라 문제청소년 선도·보호 위주의 정책에서 건강한 청소년의 육성으로, ‘청소년에 대한’ 정책에서 ‘청소년에 의한’ 정책으로, 중앙 및 공급자 중심 정책에서 지역·현장 및 수요자 중심의 정책으로 방향을 전환하는 계기가 되었다.

제2차 청소년육성 5개년 계획을 통해 청소년에 대한 사회적 인식과 청소년육성정책의 방향을 전환하는 기반을 마련하였던 정부는 세계화·정보화시대를 맞이하여 날로 다양해지고 증대하는 청소년의 사회 참여 욕구를 수용하고 주5일 수업제 본격 실시에 대비하기 위해서, 청소년 참여에 보다 많은 비중을 둔 제3차 청소년육성 5개년 계획(2003~207)을 발표하게 된다. 이 계획에서는 계획 수립 단계에서부터 청소년들을 참여시키려는 노력을 기울여 지방청소년육성정책 및 청소년시설에서의 청소년 참여를 의무화하고 있었다.

제3차 청소년육성 5개년 계획에서는 ‘도전하는 청소년, 꿈이 있는 사회’라는 비전 아래, 참여·소통·체험의 3가지 이념을 설정하였으며, 이를 추진하기 위한 청소년육성 5대 정책과제로서 청소년 권리신장 및 자발적 참여 기반 구축을 제시하였다. 청소년 권리신장 및 자발적 참여기반 구축을 위한 세부 추진 과제들을 살펴보면, 청소년 정책참여기회 확대, 청소년의 시민·자치권 향상, 청소년 자율·봉사활동강화 등이었다.

나머지 정책과제로는 주5일제 대비 창의적 청소년활동 여건 조성, 취약계층 청소년복지 지원 강화, 청소년건강 보호 및 유해환경 정화, 추진체제 정비 및 범국민적 참여 확산이었다.

이들 정책과제들을 수행하기 위해 다양한 사업을 펼쳐왔는데, 우선 청소년의 정책참여 제도화를 위해 대통령이 주재하는 ‘청소년특별회의’를 개최하여 의제 선정, 회의, 평가 등 전과정에 청소년의 주체적인 참여를 보장하고, 그동안 구성·운영되어 오던 청소년위원회를 16개 시·도를 비롯하여 보다 많은 수의 시·군·구 및 청소년단체가 구성·운영토록 하였다. 또한 공청회, 설문조사, 인터넷 등을 통해 지방자치단체의 정책 수립시 청소년 참여를 제도화 하도록 했다. 그 외에 청소년의 시민·자치권 향상을 위한 각종 제도를 정비하고 학교 및 지역사회에서의 인권보장을 위한 교육·문화 확산에 노력하였다. 그리고 청소년의 자율·봉사활동의 강화를 위해 청소년 자원봉사 인프라를 구축하고 다양한 동아리 활동을 지원하여 확대토록 하였다.

청소년 참정권의 국제적 수준의 확대를 위해 국가인권위원회에 ‘청소년인권소위원회’ 신설을 추진하고, 중앙 및 지방에 ‘청소년신문고(청소년인권센터)’를 설치하여 청소년이 부당하게 권익을 침해당하지 않도록 지원토록 했다. 특히 국민참여센터와 연계하여 신문고가 실질적인 청소년 hot-line으로 기능토록 하였다.

이를 위해 ‘자원봉사활동 최소시간 이수제’나 ‘청소년 자원봉사활동 마일리지 제도’ 등의 도입을 검토하고, ‘청소년자원봉사센터’의 설치·운영을 지원하도록 하였다.

② 청소년 참여 관련 주요 부서의 정책 동향

1998년 8월 포르투갈 리스본에서 열린 제1회 세계청소년관계장관회의(World Conference of Ministers Responsible for Youth)에 한국정부 대표가 참여하여, 11일 연설을 통해 지금까지 문제청소년에 대한 처방과 선도·보호 위주였던 한국의 청소년정책이 이제, 청소년을 오늘의 동등한 사회구성원으로 재정립하면서 사회의 모든 부문에 청소년의 참여를 촉진하고 발전의 주동력으로서 그들의 잠재력을 깨닫게 해주는 정책으로 변화했음을 발표하고, 청소년들에게 국가적·국제적 수준에서 정책 형성·집행·평가 과정에 참여할 기회를 제공해야 함을 역설하면서, 청소년의 요구와 문제에 효과적으로 대응하고자 하는 국제사회의 노력에 적극적으로 동참할 것을 밝힌 사건이 있었다.

이런 정부 차원의 인식 전환과 함께 제2차 청소년육성 5개년계획의 획기적인 정책방향 전환으로 인해, 인류의 미래사회 전망을 올바로 읽어내고 청소년참여의 가치를 중요하게 드러냄으로써 국제적 수준의 청소년정책 비전과 방향을 잡아나가는 정부 정책들이 나오게 된다.

우선 청소년위원회가 통합출범하기 이전까지는 앞에서 보았듯이 문화관광부의 청소년국에서 청소년 사회참여 관련 정책들을 수행하게 된다. 문화관광부 청소년국은 청소년육성의 추진 전담기구로서 청소년육성과 관련된 각 부처의 업무 기획과 총괄 기능을 수행하도록 하고 있었다. 2004년도의 청소년 사회참여 관련 주요 업무내용을 살펴보면, 주요 업무 목표로서 청소년 참여 제도화를 천명하고, 세부적으로 정부·지자체 청소년위원회 활성화, 청소년시설 청소년운영위원회 활성화, 청소년자치활동 지원, 청소년창안제 시행, 청소년육성위원회 위원에 청소년 포함, 대통령이 참석하는 ‘청소년특별회의’ 개최 등을 추진하였다.

<표 12> 문화관광부 청소년국의 부처별 주요 업무

구분	주 요 업 무
청소년 정책과	청소년정책에 관한 장·단기계획의 수립, 청소년 관련 업무의 부처간 협의 총괄, 청소년육성종합계획의 수립, 청소년육성위원회의 운영, 청소년실태의 조사·연구, 청소년육성기금의 조성 및 운용, 청소년 관련 통계 자료의 수집 및 청소년 백서 등의 발간, 청소년 및 청소년관련 유공자의 발굴 및 포상, 청소년 자원봉사활동의 지원, 청소년의 정보화 능력 향상과 청소년 관련자료의 정보화에 관한 사항, 청소년 문화예술활동 지원, 기타 국내 다른 과의 주관에 속하지 않는 사항
청소년 지원과	청소년 선도 및 국제교류에 관한 종합계획의 수립 및 시행, 청소년 건전 육성을 위한 사회운동에 관한 사항, 청소년 시청각자료의 개발 및 보급, 청소년의 달 행사에 관한 사항, 청소년 상담에 관한 사항, 어려운 청소년 지원에 고나한 사항, 청소년단체의 인가 및 육성·지원, 국제 청소년기구와의 협력, 청소년의 국제교류 및 국제행사 개최, 교포 청소년의 육성 및 지원, 남북한 청소년교류에 관한 사항, 농어촌 청소년의 교류 및 지원에 관한 사항, 청소년 지도위원의 활동 지원에 관한 사항
청소년 수련과	청소년시설 확충에 관한 종합계획의 수립 및 시행, 청소년시설의 모형 및 청소년수련 프로그램 개발 및 보급, 청소년지도자의 양성 및 지원에 관한 사항, 청소년에 대한 자원지도자의 양성 및 지원, 청소년시설의 설치·운영 및 지원, 청소년 수련지구의 지정·관리에 관한 사항, 청소년의 심신 수련 및 여가선용 지도, 청소년수련활동 활성화 시책 수립 추진에 관한 사항

자료: 최충옥외, 2003.

그러나 청소년위원회가 출범하기 이전의 우리나라 청소년 정책은 청소년육성과 청소년보호의 이원화 체제로 추진해 온 결과 정책의 통합성과 일관성이 결여되어 있으며, 또한 정책추진주체간의 유기적 연계 및 협력 결여로 인하여 국가 청소년 정책이 분산되어 추진되면서 정책 중복 및 결여 현상이 나타나고 효율성이 떨어진다는 비판도 꾸준히 제기되게 된다.

이에 2004년 12월 17일 정부혁신·지방분권위원회가 이원화된 청소년행정조직을 하나로 통합하기로 결정함으로써 문화관광부 청소년국과 국무총리 소속 청소년보호위원회로 분리되었던 청소년 행정조직을 국무총리 소속의 ‘청소년위원회’로 일원화하였다.

2005년 4월 27일 청소년위원회가 통합된 청소년 정책 전담기관으로 새롭게 출범하면서 새로운 청소년 정책으로서 ‘통합적 청소년 정책의 비전’을 제시하였다. 새로운 통합적 청소년 정책에서는 청소년기를 아동에서 성인으로 성장·이행해 가는 주체적인 삶의 한 기간으로 인식하고, ‘푸른 성장’을 국가 청소년 정책의 비전으로 설정하였다. 이와 같은 정책비전을 실현하기 위한 주요 청소년 정책목표로서 크게 네 가지를 설정하였는데, 위기청소년을 위한 사회안전망을 구축하고, 청소년의 다양한 활동기회를 보장하며, 청소년의 참여와 권리를 증진하고, 청소년의 성장환경을 개선하는 것이었다.

청소년기 성공적 이행의 이미지로서 ‘푸른’은 엄숙한 시각적 이미지를 가지고 진실과 정신적 성장과 함께 자기탐구, 내적성장, 새로운나, 희망, 자립을 의미하며, 청소년 존재 자체의 색상 이미지를 상징하는 것이었다.

국가청소년위원회에서는 지난 2003년 수립된 제3차 5개년계획을 중심으로 연도별 청소년정책 시행계획을 수립하여 시행하고 있다. 2006년 청소년위원회의 주요업무계획에서도 위 4가지 정책 목표는 변함이 없으며, 단지 청소년의 다양한 활동기회 보장을 ‘청소년 잠재역량 계발’로 바꾸어 제시하고 있으며 세부 추진과제와 내용에 있어 다양한 프로그램, 정책을 수행하고 있다.

위 정책목표 중 청소년의 참여를 증진시키기 위한 주요 추진과제를 살펴보면, 청소년과 관련된 모든 영역에 청소년들이 참여할 수 있도록 참여 내실화를 위한 제도적 기반을 조성하여 청소년 참여의 생활화를 도모하고, 청소년의 직업체험 및 진로지도를 확대하며 청소년인권을 신장하는 등 다양한 시책을 강구하는 내용이었다.

그 구체적 내용으로 청소년 참여를 내실화하기 위해 제도적 기반을 구축하는 활동으로서는 우선 청소년 및 청소년분야 전문가들이 참여하는 ‘청소년특별회의’를 청소년 정책 의제 설정과 대안창출을 위한 최고시스템으로 제도화하는 것이었다. 또한 청소년관련 정책을 수행하는 행정기관에 ‘청소년참여위원회’ 설치·운영을 확대하도록 하고, 지방의회에도 청소년관련 정책에 대한 의견을 건의할 수 있도록 ‘청소년의회’를 설치, 운영토록 하였다. 이에 의해 청소년들이 스스로 픅력 등 현안문제 해결에 적극적으로 참여할 수 있도록 하였다.

청소년의 인권 신장과 관련하여서는 청소년 옴부즈만제도를 도입하고 청소년 인권상황 실태 조사를 실시하였으며, 청소년 직업체험 및 진로지도 확대를 위해서는 청소년대상 근로권 교육을 실시하고 사회적응 프로그램을 운영하는 등의 활동을 벌여왔다.

한편 2006년의 이행과제에서는 위 내용을 세분하여 ‘청소년 정책참여 확대’, ‘청소년 사회참여 내실화’, ‘청소년의 권리 신장 및 공동체 의식 함양’으로 나누어 진행하고 있다.

이중 청소년 사회참여 내실화를 위한 업무계획은 다음과 같다.

<표 13> 국가청소년위원회 참여 내실화 운영 계획(2006)

주요 계획	내용
청소년 주도, 사회변화·혁신활동 전개 지원	- 청소년을 대상으로 환경·교통 등 지역사회 현안 문제 해결 프로그램 공모 - 사회변화·혁신을 위한 청소년 의견 및 아이디어 발굴을 위한 청소년참여위원회 주관 ‘청소년 주장대회’ 개최 - 우수 사회참여 사례발굴·전파를 위한 ‘청소년 사회참여 페스 티벌’운영
청소년-성인 세대간 갈등극복 및 사회통합사업 실시	- 청소년-성인 세대간 이해증진 참여프로그램 개발 - 공감대확산 프로그램 공모·지원
청소년 경제참여 기회 확대	- 청소년 경제활동 제약 해소를 위한 아르바이트 및 취업활동 절차 간편화 검토 - 비진학 청소년 보호방안, 연소 근로자의 근로시간 제한 완 화, 18세 미만자의 야업·휴일 근로요건 완화
청소년 자원봉사활동의 내실화	- 청소년 체험·문화·교류 활동을 봉사활동과 접목하여 공동체 의식 함양 - 단순한 노력봉사활동에서 벗어나 지역사회문제를 스스로 해 결할 수 있는 특성 있는 활동으로 추진

자료: 국가청소년위원회, 2006a.

③ 청소년 인권 관련 주요 부서의 정책 동향

현재 우리나라의 청소년 인권정책 발전단계는 청소년을 미숙한 선도·보호의 대상으로부터 미래사회의 주인공으로서 뿐만 아니라 ‘오늘의 사회구성원’으로서의 청소년, 권리와 자율·참여의 주체로서 청소년으로 인정하는 방향에서 인권정책 시스템을 도입하는 단계라고 할 수 있다. 그러나 이것은 개념적 발전단계를 지칭하는 것이고, 실질적 측면에서는 청소년 인권보호 단계의 정책들 모두가 미성숙 상태에 있다고 볼 수 있다.

최근 청소년 인권과 관련한 정책추진의 주요 내용들을 살펴보면 다음과 같다. ①청소년정책 통합기구인 청소년위원회 발족과 더불어 청소년 인권분야를 청소년정책의 새로운 아젠다로 설정하였다. 그에 따라 청소년 인권정책의 기본방향 및 기본계획을 수립하기 위해 노력해 왔다. ②통합청소년참여마당 ‘유스드림(YOUTH DREAM)' 구축으로 온라인 참여 통로를 통한 청소년 정책 참여의 활성화, 청소년 권리침해 및 고충사안의 발굴․공론화 기능 수행에 기여하였다. 즉 인권과 참여의 개념을 결합시킨 중요한 정책 틀을 만들었다. ③청소년 인권침해가 부단히 발생하고 있는 아르바이트 과정에서의 청소년 인권침해 개선과 예방을 위하여 청소년위원회 주도로 관계기관 합동의 “청소년근로 보호 종합대책”을 수립하였고, 이를 토대로 합동점검 및 학교교사 연수를 실시청소년 근로권 침해예방 교육 사업을 전개하고 있고, 청소년들의 인권의식 향상을 위하여 스스로 학습할 수 있는 인권교재, 교육용 영상홍보자료 등을 개발 보급으로 청소년 자신의 인권의식 자각 증대, 청소년 인권신장 민간사업 및 활동 지원의 일환으로 청소년 인권 페스티벌 개최를 통해 청소년인권토론회, 문화행사(역할극, 인권영화 상영), 청소년인권 주제 영상 공모전 시행, 청소년이 중심이 된 ‘비폭력․반편견 평화운동’ 추진, 일자리 없는 성장(jobless growth)이 전 세계적으로 확산되는 추세에 부응하여 청소년 개인의 능력개발, 진로탐색, 진로지도, 인턴십 등 조기 지원을 통하여 역량 개발을 강화, 은둔형 외톨이 등 사회부적응 청소년의 증가가 예견되고, 학업중단 청소년이 향후 니트(Neet) 등 실업군으로 전락 가능성 농후한 상황에서 실태조사, 지원대책 연구 등을 진행하는 등의 활동을 전개하고 있다.

현재 우리나라 청소년 인권정책은 국가청소년위원회를 비롯하여 국가인권위원회, 교육인적자원부, 노동부, 보건복지부, 법무부 등 여러 정부부처에서 관련 업무를 수행하고 있다(김경준외, 2005).

청소년위원회에서는 청소년참여·인권 증진을 4대 핵심추진과제로 설정하고 인권폭력대책팀, 참여개발팀, 청소년성보호팀 등에서 관련 업무를 수행하고 있다. 인권폭력대책팀에서는 청소년인권 등 청소년의 권익증진에 관한 기본 계획의 수립·시행, 근로·장애·탈북청소년 권익보호 및 구제, 청소년인권관련 국제협약에 관한 사항 및 청소년인권백서의 발간 등을 주요 사업으로 수행하고 있다. 참여개발팀에서는 청소년 참여·능력개발, 진로 및 취업 지원 등 청소년참여와 관련한 업무를 주로 수행하고 있는데, 인권을 연계하여 청소년특별회의, 참여위원회, 옴부즈만 구성·운영 등의 사업을 수행하고 있다. 또한 청소년성보호팀에서는 청소년 성보호 문제에 초점을 두고 청소년성보호 실태 및 시책마련을 위한 사업을 수행하고 있다.

국가인권위원회는 인권 관련 모니터링 기구로서 인권관련 정책·법령·관행·제도 등을 모니터링하고, 인권침해 및 차별에 대해서 개선 권고 및 의견표명을 하고 있다. 청소년 영역만을 별개로 담당하는 독립부서가 있는 것이 아니라 다양한 인권 영역 속의 한 영역으로 다루어지고 있다. 즉, 인권정책국에서는 청소년 관련 국가기구의 정책이나 법령 등을 모니터링하여 그 개선에 대해 권고하거나 의견을 표명하고, 인권상담센터에서는 인권침해나 차별을 당했다고 주장하는 개별 진정인의 진정을 상담·접수한다. 또한 인권침해조사국과 차별조사국에서는 조사하거나 진정없이 직권조사를 통해 개선이 필요하다고 판단되는 경우에 관련기관에 권고를 하며, 교육협력국에서는 인권교육·홍보·관련 국내외기관과의 협조 등을 수행하고 있다.

교육인적자원부에서는 초중등교육정책과에서 학생들의 인권업무를 수행하고 있는데, 학교생활규정의 제정과 학생인권 관련 정책의 수립, 학생권익 보호, 학생 인권의 사회 기여, 그리고 학생인권침해(복장, 두발, 자치회활동 등)와 관련한 사안을 처리하고 있다.

보건복지부에서는 최근 아동정책을 아동안전권리와 아동복지로 구분하여 수행하고 있다. 아동안전권리팀이라는 새로운 부서의 신설을 통해서 아동인권 정책을 수행하고 있는데, 아동안전·권리정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 아동관련 법령, 아동정책조정위원회의 운영,  아동학대 예방 및 학대 아동의 보호, 아동 관련 국제협력, 아동의 권익증진 등에 관한 사항을 다루고 있다. 그리고 아동복지팀에서는 아동의 가정위탁 등 가정보호아동의 지원 및 관리, 아동입양에 관한 사항 등을 수행하고 있다.

노동부에서는 청소년인권과 관련하여 별도의 독립된 부서를 설치하고 있지 않은데, 평등정책기획팀에서 연소근로자 근로조건의 보호 및 개선, 근로청소년 복지·지원시설의 운영지도 등의 업무를 병행하여 수행하고 있다.

법무부의 경우에는 종합적인 인권계획의 수립, 인권 관련 법제도, 국내외 인권 관련 업무 등을 수행하는 인권과와 소년 보호 및 보호소년과 관련한 인권 업무를 수행하는 소년 제1과, 소년 제2과가 있다.

3) 주요 영역별 청소년 참여·인권 활동 실태

(1) 청소년 참여활동 전반의 실태

이제 청소년을 둘러싼 사회 환경은 청소년이 더 이상 어른이 가르치고 이끌어야 하는 미성숙한 존재가 아니라 자주적이고 독립적인 인격체이자 성인에게 찾아볼 수 없는 우수한 역량을 지닌 책임 있는 사회의 한 구성원이자, 무한한 잠재력을 가지고 있는 인류 발전의 동반자로서 그 위상의 변화를 확인시켜 주고 있다. 청소년들 스스로도 갈수록 참여와 인권에 대한 관심을 높여가고 있으며, 다양한 루트를 통하여 그 활동 영역을 넓혀가고 있다. 청소년들의 주요 참여 경험 사례들을 살펴보면 그동안 다양한 정부 정책과 관련 단체들의 노력, 그리고 시민단체 및 NGO 활동의 영향으로 인해 청소년들의 참여에 대한 관심과 활동이 높아졌다는 것을 알 수 있다. 가령 2004년 한국청소년개발원에서 청소년들을 대상으로 참여 경험 실태를 조사한 결과, 90%의 청소년들이 사회참여 경험이 있는 것으로 나타나기도 하였다.

그러나 다른 한편으로는 청소년의 참여가 균형 있게 발달하지 못하고 있고, 그 내면에는 균형 있는 참여의 증진을 제약하는 여러 가지 조건들이 작용하고 있음을 알 수 있다.

2004년 청소년개발원에서 청소년들을 대상으로 참여의식 및 실태를 조사하였다. 그 결과 청소년들은 52.9%가 청소년들이 참여가 중요하다고 응답하였으며, 48.1%가 청소년들의 참여가 반드시 필요하다고 응답하였다. 이를 볼 때 청소년들의 참여에 대한 관심과 욕구도 높다는 것을 알 수 있다.

<표 14> 청소년 참여의 중요성

N=1,170

	백 분 율
전혀 그렇지 않다	2.5
그렇지 않다	6.0
보통이다	38.6
그렇다	35.9
아주 그렇다	17.0
합 계	100.0

<표 15> 청소년 사회참여의 필요성

N=1,169

	백 분 율
전혀 그렇지 않다	3.0
그렇지 않다	8.8
보통이다	40.1
그렇다	33.9
아주 그렇다	14.2
합 계	100.0

자료: 김경준외, 2004.

그러나 다른 한편으로 청소년들의 참여에 대한 관심은 한쪽으로 편중된 감이 없지 않으며 청소년의 보편적 권리나 타인과의 공감․연대에 관련된 참여의 발전은 상대적으로 지체되어 있는 것으로 보인다.

이는 청소년 참여의 필요성에 대한 전문가들의 의견과 청소년들의 반응이 상당히 차이가 나타나는 데에서도 알 수 있다. 청소년 참여의 필요성에 대해, 2004년 청소년개발원에서 전문가들을 대상으로 조사한 자료에 따르면, 청소년 참여의 필요성으로 ① 민주시민교육 기회 제공, ② 사회문제에 대한 관심 제고, ③ 사회구성원의 일원이라는 인식, ④ 문제해결 능력 함양, ⑤ 청소년의 인권신장 등 순이었으며, 그 외에 다양한 의견이 있었다.

청소년의 사회적 참여에 대한 관심을 나타내주는 실태 조사(2004)를 살펴보면, 청소년들은 욕구를 자유롭게 발산할 수 있고 현실적 필요를 충족시킬 수 있는 문화활동이나 경제활동에 관심이 많은 반면, 환경보호활동, 인권활동, 평화활동, 자원봉사활동 등에 대한 관심은 상대적으로 적은 것으로 나타났다. 이것은 청소년들의 참여에 대한 의식이 자기이익추구형 혹은 자기만족적인 수준에 머물러 있으며 청소년의 보편적 권리나 타인과의 공감․연대에 관련된 참여의식은 상대적으로 지체되고 있음을 나타낸다. 특히 사회활동 중에서 인권활동에 대한 관심이 가장 적게 나타나고 있는데, 이는 청소년 특별회의, 청소년 선거권 연령 인하 운동 등 최근 청소년 분야에서 각별한 관심을 가지고 추진하고 있는 청소년 인권 개선을 위한 노력들이 아직까지 청소년들에게 파급되고 있지 못한 것이며, 청소년들의 입장에서는 인권활동은 여전히 부담스러운 활동으로 생각하고 있기 때문에 관심을 적게 보이는 것이라고 분석하고 있다. 또한 청소년들의 참여 배경도 자발적 참여가 16%에 그치고, 부모나 학교 선생님의 권유로 이루어진 것이 40% 이상에 달하는 것에 보듯이 참여의 필요성에 대한 자발적 동기부여의 노력이 필요한 것으로 보인다.

<표 16> 청소년 참여의 필요성(전문가대상조사)

구 분	2차조사	3차조사	순위
민주시민교육 기회 제공	4.68	4.67	1
사회문제에 대한 관심 제고	4.59	4.57	2
사회구성원의 일원이라는 인식*	-	4.50	3
문제해결능력 함양	4.41	4.38	4
청소년의 인권 신장	4.36	4.43	5
지구적 문제에 대한 관심	4.27	4.33	6
타문화의 이해	4.18	4.24	7
세계시민의식의 함양	4.27	4.19	8
권한 강화	4.00	4.14	9
지역사회 발전에 기여	4.05	4.14	10
사회변화에 참여할 수 있다는 자심감 강화	4.18	4.10	11
인류 공존과 세계평화를 위한 자질 함양	4.09	4.10	12
정체성 확립	4.05	4.00	13
평등의식의 고취	3.95	4.00	14
국제적 리더십의 함양	4.09	4.00	15
사회통합에의 기여	3.82	3.95	16
건강하고 전인적인 성인기로의 이행	4.09	3.95	17
청소년 인적 자원의 개발	3.95	3.81	18
문화감수성 함양	3.77	3.71	19

* “사회구성원의 일원이라는 조사”는 2차 조사시 추가의견으로 제시된 내용임

**자료: 김경준외, 2004.

<표 17> 청소년들의 참여에 대한 관심

N=1,154

	전혀 관심 없다	관심이 없는 편이다	보통 이다	관심이 있는 편이다	매우 관심이 많다	합계
환경보호활동 (환경오염 감시 등)	8.8	25.6	38.0	21.3	6.2	100.0
인권활동 (선거권 연령인하 운동 등)	13.8	32.1	36.1	12.8	5.2	100.0
평화활동 (전쟁반대 캠페인 등)	10.2	24.6	36.9	20.7	7.6	100.0
자원봉사활동 (일손돕기, 기아난민 구호 등)	7.7	20.8	38.2	24.7	8.6	100.0
문화활동 (기획, 공연, 평가 등)	6.9	13.5	29.3	30.0	20.3	100.0
경제활동 (아르바이트 등)	7.3	11.3	26.9	31.5	23.0	100.0

자료: 김경준외, 2004.

<표 18> 청소년 참여의 경로

N=1,042

	중학교	인문고	실업고	전체
친구 또는 선후배의 권유	15.4	15.9	17.4	15.9
부모 또는 학교 선생님의 권유	42.4	39.9	37.5	40.8
청소년단체 지도자의 권유	9.3	11.0	20.1	11.7
자발적으로	16.0	16.9	15.8	16.2
우연히 홍보 및 게시판 공고를 통해서	8.1	13.0	7.6	9.4
기타	8.8	3.3	1.6	6.0
합계	100.0	100.0	100.0	100.0

자료: 김경준외, 2004.

청소년 참여에 있어서 이런 문제점은 2005년에 국가청소년위원회가 성과지표의 목표달성도를 평가한 자료, 2005년 11월에 청소년특별회의추진위원회가 16개시도 초등~고등학생, 비학생 1,776명을 대상으로 실시한 참여 실태 조사 자료에서도 거의 동일하게 확인된다.

국가청소년위원회가 조사한 자료를 보면 ‘청소년 참여기구 활동에 대한 만족도’를 보면 목표치가 70점인데 실적치는 77.1로 목표를 초과달성하고 있다. 이 수치가 청소년의 참여수준을 직접적으로 나타내는 것은 아니지만 만족도가 높은 것으로 보아 최소한 장식적 수준의 참여에 머무는 것은 아니라는 점을 추론해 볼 수 있다. 하지만 청소년의 다양한 참여활동 수준을 묻는 설문에 대한 결과를 보면. 아래 <표>에서처럼 청소년의 정책참여나 정치참여수준은 다른 참여활동 수준에 비해서 매우 낮다. 이는 청소년의 참여 중 가장 핵심적 지표에 해당하는 정책참여, 정치참여 영역에서 각각 7.3%, 11.9%라는 낮은 참여율이 나온 것으로 볼 때, 적어도 참여의 양적 팽창에도 불구하고 청소년 참여의 수준이 실질적 수준에 이르러 있다고 보기는 어렵다는 것을 나타낸다. 이는 청소년 참여의 수준이 장식적인 참여수준 또는 장식적인 참여수준을 벗어나 형식적인 참여수준에 들어서는 단계 정도일 것으로 추론해 볼 수 있다.

<표 19> 청소년의 참여활동 수준

(단위: %)

범주	매우 높거나 높은 편	그저 그렇다	낮거나 매우 낮은 편
정책참여	7.3	25.0	67.7
정치참여	11.9	22.6	65.5
교육참여	34.7	36.0	29.4
사회참여	17.7	37.7	44.6
문화참여	40.6	33.0	26.4
경제참여	27.2	31.8	41.0
평균	23.2	31.0	46.8

이런 추론은 청소년이 참여활동을 통해서 제시된 의견이 정책에 반영된 정도를 묻는 문항에 대한 답변결과를 나타낸 다음 표에 의해서 뒷받침된다. 매우 잘 반영된다는 의견은 2.4%에 불과하다. 의견이 긍정적으로 반영된다고 생각하는 사람의 비율은 21.5%로서 의견이 반영되지 않는다는 사람의 비율 36.2%보다 작다. 참여활동 의견의 정책 반영도를 보더라도 청소년의 정책참여 수준이 실질적 수준에 이르고 있다고 판단하기는 어려울 것으로 보인다. 절대적인 객관적 기준이 있는 것은 아니지만, 장식적 수준을 면한 단계가 청소년의 참여 수준이라고 생각한다.

<표 20> 청소년 참여활동 의견이 실제 정책에 반영되는 정도

(단위: %)

매우 잘 반영	어느 정도 반영	그저 그렇다	반영되지 않음	전혀 반영 안됨
2.4	19.1	42.3	25.4	10.8

마지막으로 청소년의 참여활동은 구조적인 측면과 의식적인 측면에서 상당한 제약을 받고 있다.

먼저 2004년 통계청에서 발표한 ‘2004년 생활시간조사보고서’에 의하면, 청소년들의 평일 생활시간 활용은 10~19세는 학습이 8시간 16분으로 가장 높았고 다음으로 교제 및 여가활동 3시간 23분, 이동 1시간 30분순으로 나타났다. 한편 20~29세는 교제 및 여가활동 시간 4시간 43분, 일 4시간 28분, 이동 1시간 58분순으로 나타났다. 이 중 사회참여와 관련된 참여 및 봉사활동 시간을 살펴보면, 10~19세는 1분에 불과한 것으로 나타났으며, 20~29세의 경우에도 9분에 불과한 것으로 나타나 평일에 청소년들의 사회 참여 활동이 잘 이루어지지 않고 있음을 알 수 있다. 이는 청소년들의 참여가 어느 정도 다양한 영역에서 이루어지고 있지만, 그 활동은 주로 주말이나 공휴일 등을 활용하여 이루어지고 있으며, 그나마도 절대적인 시간에서는 많이 부족하다는 것을 알 수 있다.

<표 21> 청소년 생활시간 활용(2004)

(단위: 시간:분)

	10 - 19세			20 - 29세
	평 일			평 일
		남	여		남	여
일	0:13	0:13	0:13	4:28	4:43	4:15
학 습	8:16	8:13	8:19	0:56	1:05	0:47
가 정 관 리	0:08	0:04	0:12	0:46	0:13	1:16
가 족 보 살 피 기	0:02	0:01	0:02	0:26	0:05	0:46
참 여 및 봉사활동	0:01	0:00	0:01	0:09	0:18	0:01
교 제 및 여가활동	3:23	3:31	3:15	4:43	5:09	4:20
이 동	1:30	1:29	1:31	1:58	2:01	1:55
기 타	0:08	0:08	0:09	0:09	0:08	0:11

자료 : 통계청, 2004.

그런데 청소년 참여를 제약하는 요인은 구조적인 요인만이 아니라, <표> 에서 보듯이 청소년 참여활동에 있어서 사회적 분위기 즉 청소년 참여에 대한 사회문화와 청소년의 소극적 태도, 즉 청소년의 참여의식 역시 큰 걸림돌이 되고 있다. 이는 청소년의 참여활동에 있어서 제도 못지않게 문화와 의식의 중요성을 시사하는 것이라 하겠다.

<표 22> 청소년 참여활동의 장애요인

(단위: %)

부정적 사회분위기	입시교육으로 인한 시간부족	청소년의 소극적 태도	청소년기관의 시각	프로그램 부족	가타
30.0	24.4	22.6	8.0	5.3	9.7

(2) 비정치적 사회참여활동 실태

① 자원봉사 활동

청소년 자원봉사활동을 통한 사회참여는 1997년 제2차 청소년육성5개년 계획에서 주요 추진 과제중 하나인 ‘청소년 권익증진과 자율적인 참여기회 확대’의 세부 추진 사업으로서 공동체 의식을 함양하는 청소년 봉사활동 생활화를 상정한 이후 정부나 시민단체, 나아가 청소년 스스로의 노력에 의해 꾸준한 활동이 있어왔다.

2003년 통계청의 사회통계조사보고서에 의하면, 청소년의 자원봉사 참여율은 15~19세가 52.4%로 15세 이상 인구의 참여율인 14.6% 보다 37.8%p 높게 나타난 반면, 20~24세는 12.1%로 아주 낮게 나타났으며 이는 15세 이상 인구보다 2.5%p 낮게 나타났다.

자원봉사활동의 분야를 세부적으로 살펴보면 15~19세의 청소년은 ‘지역의 환경보전’, 20~24세의 청소년은 ‘복지시설관련’의 비중이 가장 높게 나타남을 알 수 있다.

2003년도의 청소년 자원봉사 참여율을 1999년 조사와 비교하여 보면 15~19세의 청소년 참여율은 33.8%에서 52.4%로 18.6%p 증가하였고, 20~24세의 청소년 참여율도 9.4%에서 12.1%로 2.7%p 증가하여, 대체로 청소년의 자원봉사활동 참여율이 높아지고 있음을 알 수 있다.

[그림 4] 자원봉사활동 참여율(2003)

<표 23> 자원봉사활동 참여율 비교(1999, 2003)

(단위 : %)

	계	자원봉사 참여율						기타
			복지시설관련	지역환경보전	국가,지역행사	재해지역돕기	자녀교육관련
< 1999 >
15세이상인구	100.0	13.0	34.2	40.1	8.1	8.7	12.3	11.8
15 ～ 19세	100.0	33.8	45.3	42.4	7.6	4.9	-	14.6
20 ～ 24세	100.0	9.4	52.6	14.9	7.7	14.8	0.2	26.1
< 2003 >
15세이상인구	100.0	14.6	38.4	38.0	10.4	10.0	8.7	14.9
15 ～ 19세	100.0	52.4	43.1	44.4	10.5	2.9	-	16.9
20 ～ 24세	100.0	12.1	46.7	15.5	14.7	14.8	-	31.9

자료 : 통계청,「사회통계조사보고서」각년도.

<표 24> 청소년 자원봉사 활동 현황(2003년)

(단위: 명)

구 분	합 계	중학생	고등학생	대학생	지도자
인 원	861,142	397,439	391,939	26,864	44,900

자료 : 문화관광부

<표 25> 연도별 봉사활동 운영실적

(단위: 명)

계	1997년1*	1998년**	1999년***	2000년	2001년	2002년	2003년
3,426,169	118,053	251,092	413,698	544,848	506,797	730,539	861,142

주 : * 1997년: 경기센터, 강원센터, 충북센터, 충남센터, 전북센터, 전남센터, 경북센터, 경남센터, 제주센터 개소(총 15개소)

** 1998년: 울산센터 개소(총 16개소)

*** 1999년: 서울센터 개소(총 16개소 : 중앙센터 제외)

자료 : 문화관광부

<표 26> 활동터전 및 활동분야별 현황(2003년)

(단위 : 명)

분야별 봉사활동		활동터전별 봉사활동
구 분	인 원	구 분	인 원
일손 돕기	146,394	공공 기관 및 단체	318,629
위문 활동	60,279	사회 복지 시설	137,788
지도 활동	25,834	공공 시설	172,227
캠 페 인	43,057	행 사 장	51,665
자선 구호	34,445	농 어 촌	17,226
환경 시설 보존	111,948	하천 ․ 산	51,658
지역 사회 개발	310,012	기 타	111,949
기 타	129,173
합 계	861,142	합 계	861,142

자료 : 문화관광부

<표 27> 전국 청소년자원봉사센터 운영 현황

지역	운영 단체	개소일자	주 소
서울	한국청소년개발원 (중앙센터)	’96. 6.27	종로구 안국동 148번지 해영회관 4층
	한국청소년서울연맹	’99. 5.26	동작구 신대방동 396(보라매공원내)
부산	부산광역시 청소년단체협의회	’96. 4.17	진구 양정1동 402-9 해영빌딩 4층
대구	대구광역시 청소년단체협의회	’96. 7.16	달서구 송현1동 702 청소년수련원 3층
인천	가천미추홀봉사단	’96. 3.15	연수구 옥련동 582-1 가천인력개발원내
광주	흥사단(광주지부)	’96. 3.16	동구 수기동 5-4 흥사단회관
대전	대한불교청소년 교화연합회(대전지부)	’96. 3.20	서구 만년동 396 평송청소년수련원 2층
울산	울산광역시 청소년단체협의회	’98. 7. 8	남구 옥동 336-2 가족문화센터A동 3층
경기	한국보이스카우트 (경기연맹)	’97.10.16	수원시 장안구 송죽동 505-3 경기고지방행정동우회관 2층
강원	천주교 원주교구	’97. 9. 1	원주시 중앙동 118-3 원주시민센터 4층
충북	충청북도	’97. 7. 1	청주시 상당구 문화동 69-1 충북도청 제2별관
충남	대한불교청소년 교화연합회(논산지부)	’97.12. 6	논산시 취암동 19-1 공설운동장내
전북	전북 청소년단체협의회	’97.10.31	전주시 완산구 중앙동 4가 36-13번지 3층
전남	목포 YMCA	’97.10.15	목포시 무안동 5-52 목포 YMCA회관 4층
경북	(사)경북청소년센터	’97.12. 9	안동시 신안동 290-3번지 경상북도청소년지원센터
경남	흥사단(경남지부)	’97. 9.30	창원시 산동동 293 늘푸른전당 3층 301호
제주	(재)성지문화재단	’97. 9. 9	제주시 연동 2305-4 (4층)

자료: 문화관광부(2003)와 국가청소년위원회(2006) 국정감사 요구자료.

② 시민단체를 통한 참여 활동

청소년들은 학습 시간과 경제적 여유의 부족 등으로 인해 직접적으로 사회참여 활동을 펼치기에는 많은 제약이 따른다. 이에 정부 차원의 다양한 기구와 정책 프로그램들이 있지만, 비용이나 운영 성격상 활발한 활동을 펼치기에는 일정한 한계가 있기 마련이다. 이에 다양한 시민단체나 청소년관련 단체들이 청소년 사회 참여를 위한 프로그램을 운영 중에 있으며, 청소년들도 이들 사회단체를 통하여 사회참여 활동을 펼쳐가고 있다.

2003년 청소년의 사회단체 참여율을 조사한 통계자료에 따르면 15~19세의 청소년 사회단체 참여율은 23.7%, 20~24세의 청소년은 38.1%로, 모두 15세이상 인구의 사회단체 참여율 44.8%보다 훨씬 낮은 수치를 나타나, 아직까지 청소년층의 사회단체 참여가 활발하게 이루어지고 있지 않다는 것을 알 수 있다.

하지만, 1999년의 조사 통계와 비교해 보면 15~19세의 청소년은 11.5%에서 23.7%로 12.2%가 증가하였고, 20~24세도 21.7%에서 38.1%로 무려 16.4%p 증가하여, 청소년의 사회단체 참여가 해를 거듭할수록 활발해지고 있는 것을 알 수 있다.

한편 청소년들이 참여한 사회단체를 면면을 살펴보면, 친목사교단체 참여비율이 가장 높았는데, 특히 20~24세 청소년의 경우는 참여율이 61.7%로 절반 이상이 친목사교단체 활동을 하고 있는 것을 알 수 있다.

다음으로 많은 비중을 차지한 것은 15~19세의 경우 취미·레포츠 단체(25.7%), 종교단체(21.4%), 시민사회단체(15.4%)활동 순이었고, 20~24세는 취미·레포츠 단체(18.4%), 종교단체(12.8%), 시민사회단체(3.7%) 활동 순이었다.

이 데이터들을 살펴보면 우리 사회에서 청소년들은 사회단체 참여를 갈수록 많이 하고 있지만, 청소년 사회참여와 직접 관련되는 시민사회단체의 참여율은 여전히 저조한 것으로 나타나 청소년 사회참여의 실질적 기반으로 거듭나기 위한 시민사회의 노력이 요청된다.

<표 28> 사회단체 참여비율

(단위 : %)

	계	참여자	사 회 단 체								참여않음
			친목 사교	종교 단체	취미 레포츠	시민사회단체	학술 단체	이익단체	정치 단체	기타
< 1999 >
15세이상인구	100.0	23.1	54.1	19.0	15.7	7.5	0.9	1.6	0.7	0.6	76.9
15～19세	100.0	11.5	26.5	26.4	23.5	21.6	0.6	0.0	-	1.4	88.5
20～24세	100.0	21.7	54.7	17.2	18.2	7.2	1.5	0.9	0.0	0.4	78.3
< 2003 >
15세이상인구	100.0	44.8	68.6	13.4	11.2	4.2	1.3	1.1	0.2	0.2	55.2
15～19세	100.0	23.7	33.7	21.4	25.7	15.4	2.8	0.1	0.0	0.8	76.3
20～24세	100.0	38.1	61.7	12.8	18.4	3.7	2.8	0.3	0.1	0.3	61.9

자료 : 통계청, 2004.

③ 청소년관련 시설의 운영 참여

청소년활동진흥법 제10조에 따르면, 청소년활동시설은 크게 청소년수련시설과 청소년이용시설로 나누는데, 이중 청소년 수련시설은 청소년수련관, 청소년수련원, 청소년문화의집, 청소년특화시설, 청소년야영장, 유스호스텔 등을 포함한다.

2005년 12월 기준으로 청소년 수련시설은 전국에 총 723개소가 설치 운영 중에 있으며, 그 중 공공시설이 504개소이고 민간시설은 219개소이다. 지역별로 보면 경기도가 115개소로 가장 많고 다음은 경남 62개소, 경북 59개소, 강원도 57개소의 순이다.

2004년 1월 기준으로 조사된 수련시설 현황과 비교하여 보면 총 687개소에서 723개소로 36개소 증가하였으며, 이는 2004년보다 5.2%로 증가한 수치이다. 특히 공공시설이 470개소에서 504개소로 증가하여 정부차원의 많은 지원이 있었다는 것을 알 수 있다.

<표 29> 청소년 수련시설 현황(2005.12.31. 기준)

(단위: 개소)

시도	구분	총 계	수련관	문화의집	수련원	야영장	유스호스텔	학습장
총계	계	723	142	185	195	101	92	8
	공공	504	138	179	75	83	21	8
	민간	219	4	6	120	18	71	0

자료: 국가청소년위원회, 2006.

<표 30> 연도별 청소년 수련시설 현황

(단위: 개소)

구분	92년이전	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005
총계	155	407	581	640	654	655	687	723

한편 이들 수련시설의 유형별 연간 이용수를 살펴보면 다음 표와 같다.

<표 31> 수련시설 청소년 연간 이용자수(2005)

구분	수련관	수련원	문화의집	특화시설	야영장	유스호스텔
이용자수	75,060	24,364	26,754	17,151	6,945	23,251

위와 같은 청소년수련시설의 운영에 직접 관여하여 청소년의 의견이 포함되도록 하는 대표적인 청소년 사회참여 프로그램으로는 청소년운영위원회를 들 수 있을 것이다.

청소년운영위원회는 공공 청소년수련시설에 청소년들로 구성된 운영위원회를 구성하여 청소년이 주인이 되는 시설로 운영되도록 유도하고, 청소년수련시설 운영위원회의 운영현황을 평가하여 인센티브를 부여함으로써 실질적인 청소년 참여를 유도하기 위하여 설치하도록 하고 있다.

청소년수련시설의 청소년운영위원회 설치근거를 살펴보면, 청소년활동진흥법 제4조(청소년운영위원회)에서 “청소년수련시설을 설치·운영하는 개인·법인·단체는 청소년활동을 활성화하고 청소년의 참여를 보장하기 위하여 청소년으로 구성되는 청소년운영위원회를 운영하여야 한다. 수련시설 운영단체의 대표자는 청소년운영위원회의 의견을 수련시설 운영에 반영하여야 한다”고 규정하고 있다.

1998년 11월 문화관광부가 ‘청소년위원회’를 설립한 것을 계기로 청소년단체와 청소년수련시설에 청소년이 주체로 참여하는 청소년위원회 설립을 권하였고, 이에 따라 1999년 10월 서울 중랑청소년수련관 개관과 더불어 “21세기 청소년위원회” 구성을 준비하는 사전회의가 2차례 개최되었으며 2000년 5월에 공개모집 방식으로 발족하여 월1회 정기회의, 년1회 수련회, 기획, 홍보, 영상분과 활동을 시작하였다. 이후 서울 노원청소년수련관에서도 필요성을 자각, 2001년부터 13명의 청소년으로 구성된 청소년운영위원회를 구성하여 수련관내 모니터링 등의 활동을 전개하였다. 지방에서는 2001년 6월 성남청소년수련관에서 5개의 동아리가 연합하여 ‘청소년자치위원회’라는 이름으로 독자적인 자율성을 갖고 활동을 추진하고 있으며, 2003년부터 시작된 청소년운영위원회에 대한 운영 지원과 청소년활동진흥법상 청소년운영위원회 설치 의무화 규정 신설로 인하여 운영이 확대되고 있다.

일반적으로 청소년운영위원회의 구성은 청소년수련시설과 지역사회를 대표할 수 있는 10~20인 이내의 청소년으로 하며, 위원의 임기는 1년으로 하되 연임을 가능토록 하고 있다. 또한 청소년운영위원회를 돕기 위하여 청소년 지도사를 간사로 임명·배치하고 있다.

2006년 5월을 기준으로 전국 287개 공공생활권 청소년수련시설(청소년수련관, 청소년문화의집) 중 210개 시설에서 청소년운영위원회를 설치·운영 중에 있다. 이는 2003년도의 85개 시설에 비교하면 3배가 넘는 수치가 증가한 것을 알 수 있다.

즉, 청소년들이 직접적으로 참여하여 청소년 관련 시설의 운영·평가 등에 참여할 수 있는 사회적 인프라가 증대되고 있음을 알 수 있다. 또한 그러한 운영위원회 등에 참석하여 직접적인 사회참여를 실행하고 있는 청소년의 수도 해를 거듭할수록 증가하고 있음을 간접적으로나마 짐작해 볼 수 있을 것이다.

<표 32> 청소년운영위원회 운영현황(2006.5.31. 기준)

계	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
210	24	10	8	9	5	11	6	39	13	13	10	17	9	8	14	14

자료: 국가청소년위원회, 2006.

<표 33> 청소년운영위원회 연도별 현황

연 도	2003년	2004년	2005년	2006년
현 황	85	104	170	210

(3) 정치적 참여활동의 실태

① 선거참여

선거권과 피선거권을 바탕으로 하는 선거참여는 대의민주주의 국가에서  시민 정치참여의 핵심이자 꽃이라 할 수 있다. 선거는 시민들이 주권을 행사하는 거의 유일한 기회이기 때문이다. 근대 이후 대의민주주의가 도입되면서 선거참여를 둘러싸고 각 집단과 계층간에 대립과 경쟁이 격심했던 것도 선거참여의 중요성을 반증하는 것이라 할 수 있다. 우리나라에서는 서구의 나라들처럼 봉건영주와의 권력투쟁 속에서 민주주의를 쟁취하고, 근대민주주의가 성립된 이후의 보통선거제도를 확립하기 위한 기나긴 노력이 없었다. 대신에 일제 식민지로부터 해방된 이후 민주주의가 도입되었고 도입되면서부터 보통선거제도가 실시되었기 때문에 선거참여를 둘러싼 집단간, 계층간 대립과 경쟁이 서구사회에서처럼 크지 않았다고 할 수 있다. 우리 사회의 민주화과정에서 형식적 선거참여를 실질화 시키기 위한 여성계의 노력이 있었다.

최근에 들어서는 선거참여로부터 배제되어 있는 10대 청소년들로부터의 요구와 도전이 사회적 쟁점이 되었다. 선거권․ 피선거권 연령의 인하를 통해서 선거에 참여하려는 10대 청소년들의 노력이 2000년대 들어서 본격화되었고, 이것이 정치적 쟁점화 된 것이다. 결국은 2005년 공직선거에 관한 법률이 개정되어 선거권 연령이 19세로 인하되었다. 그렇지만 여전히 불씨는 남아 있다. 대부분의 선진국들처럼 선거권 연령을 18세로 낮추고 국회의원 피선거권 연령도 지금의 25세에서 더 낮추자는 주장이 수그러들지 않고 있기 때문이다. 청소년에 대한 선거참여의 문호가 넓어져가고 있는 세계적 추세나 정치에 참여하고자 하는 청소년들의 요구가 있는 한, 이 문제는 앞으로도 계속 정치적 쟁점으로 부각될 것으로 보인다. 일반적으로 정보사회화 추세에 따라서 청소년들의 지적 수준이 예전보다 높아졌다고 할 수 있고, 국가에서도 청소년을 현 사회의 구성원으로서 다양한 주체적인 참여를 보장해야 한다는 정책패러다임을 가지고 있으므로 청소년의 선거참여정책은 전향적으로 개선되어 갈 것으로 보인다.

청소년기본법상 청소년 중 19~24세 사이의 청소년은 피선거권은 없지만 선거권은 있기 때문에 각종 선거에 투표인으로 참여할 수 있다. 제도적으로 선거참여가 보장되어 있지만, 19세, 20대 초반의 청소년 선거참여율은 아래 그림에서 보듯이 높지 않다.

[그림 5] 최근 선거의 연령대별 투표율 변화

그림에서 보듯이 각종 선거에서 19세, 20대 초반의 청소년 선거참여율은 20대 후반보다는 약간 높지만 다른 연령층에 비해서는 낮다. 특히 2005년 사회적인 논란을 불러일으키면서 개정된 공직자선거법에 의해서 선거권이 주어진 19세의 2006년 지방선거 투표율은 다른 연령층에 비해서 높지 않다. 이는 선거참여가 제도만으로 이루어질 수 있는 문제가 아니라는 점을 시사하는 것이다. 선거에 참여하겠다는 선거문화와 의식이 병행되어야 제도의 취지가 살아날 수 있는 것이다.

따라서 청소년들의 선거참여를 높이기 위해서는 제도와 더불어 정치참여문화와 의식을 형성하기 위한 정책적인 노력이 필요하다. 그런데 그동안 청소년을 대상으로 한 선거참여문화를 형성하기 위한 정책적인 노력은 미약했다고 할 수 있다. 선거참여의식을 형성하기 위한 노력도 별반 나을 것은 없으나, 학교에서의 선거교육이나 중앙 선거관리위원회 선거연수원에서 청소년 대상 선거연수프로그램을 진행해온 것은 그나마 다행스러운 일이라 할 수 있다. 선거연수원에서는 아래 표에서 보는 것처럼 매년 청소년을 대상으로 미래유권자 연수프로그램을 진행하고 있다. 국가 기관에서 체계적으로 청소년을 대상으로 선거참여와 관련된 교육프로그램을 운영하는 것은 선거연수원 이외의 것을 찾아보기 어렵다. 그러나 이것만으로 충분하다고 할 수는 없다. 청소년들에게 정치참여의식을 함양시키기 위해서는 학교 밖의 청소년정책으로는 충분하지 않고 학교안의 교육정책을 아울러 고려해야 한다.

<표 34>  2006년 선거연수원 미래유권자 연수 프로그램

명칭	대상	일정	기간	횟수	총인원
미래지도자 정치캠프	고교학생회장 등	7~8월	3일	1	100명
꿈나무 정치현장체험	중학교 학생회장 등	연중	1일	7	560명
청소년리더 연수	중․고 학생회 임원	연중	1일	12	480명
초․중․고 학생 연수	초․중․고 학생	연중	1일	250	10만명

자료: 2006 선거연수원 홈페이지.

이상에서 살펴 본 것처럼 청소년의 선거참여에 대한 제도는 참여정부 들어서 선거권 연령이 인하됨으로써 그 폭이 넓어졌고, 선거참여 문화와 의식형성을 위한 정책적 노력은 특기할 만한 것이 없다. 다만, 예외적으로 청소년 선거참여 의식 형성을 위한 정책적 노력으로 중앙선거관리위원회 선거연수원의 미래유권자 연수 프로그램을 들 수 있다.

② 정당참여

정당법상 정당참여는 국회의원의 선거권이 있으면 가능하고, 각 정당의 당헌, 당규에서도 연령이나 자격에 있어서 특별한 제한을 두고 있지 않기 때문에 19~24세 사이의 청소년은 정당을 통한 정치참여가 가능하다. 그렇지만 청소년의 정당참여는 우리의 정치문화와 관례 상 상당한 제약이 있고 청소년 스스로의 의식에서도 정당을 정치참여의 장으로 여기지 않는 경향이 있음을 부인하기 어렵다. 현실 정치나 정당활동은 정치꾼들이 하는 것으로 여기는, 정당에 대한 부정적인 사회적인 인식과 풍토가 이런 경향의 형성에 일조한 것으로 보인다. 대부분의 청소년이 소속되어 있는 중․고등학교에서도 청소년의 정치 관여행위에 대해서 학칙으로 엄격하게 규제하고 있으며, 이를 위반했을 경우 중징계를 하고 있는 풍토도 청소년들이 정당참여를 꺼리는 것과 무관하지 않은 것으로 보인다.

이러한 풍토에 반하여 최근에 등장한 민주노동당에서는 청소년위원회를 특별하게 두어 청소년들의 정당참여를 활성화하려는 당정책을 택하고 있다. 청소년위원회를 통해서 청소년들의 다양한 아이디어를 모으고 청소년들의 에너지를 당 운영에 투입하려는 것으로 보인다. 민주노동당에서는 청소년위원회를 중심으로 수련회, 아카데미 등을 개최하여 청소년들의 정치화, 정치의식의 각성 등을 위한 사업을 하기도 한다. 그렇지만 국가청소년위원회를 포함한 국가 차원에서는 청소년들의 정당참여를 위한 정책이 없고 또한 할 수도 없다. 국가가 정치적 중립성을 유지해야 하기 때문이다. 단 정치적 중립성을 유지하는 테두리 내에서 민주주의에서 정당의 기능과 시민들의 정당참여가 지니는 의의와 필요성을 교육하는 정책은 필요하다.

③ 정치적 토론 및 결사체

정치적 쟁점 및 정책에 관한 토론회로 선거권 연령 인하 토론회, 만화의 폭력성과 우리 청소년 토론회, 교육혁신위원회 교육 관련 토론회 등과 같은 다양한 토론회를 들 수 있다. 이런 토론회의 개최를 통해서 청소년들의 선거참여, 정책참여 등과 같은 정치참여에 대한 관심을 제고할 수 있고 청소년들의 시민의식을 함양할 수 있다. 또한 기성세대의 청소년 참여에 대한 인식을 전환시켜 청소년의 정치참여에 대한 우호적인 분위기를 조성하는 계기가 될 수도 있다. 물론 모든 토론회가 이런 순기능을 하는 것은 아니다. 다수의 청소년이 배제된다든지 토론회를 통해서 서로의 입장을 숙고할 수 있는 계기가 되기보다는 차이와 대립을 더욱 크게 한다면 역효과가 날 수도 있다. 이런 역효과 발생을 최대한 억제하면서 청소년에게 다양한 토론회 참여기회를 부여하는 것은 청소년의 참여의식 각성에 기여할 수 있다.

청소년들은 정부가 인정하고 장려하는 다양한 단체를 통해서 자신들의 의견을 표현하고 정책에 반영할 수 있다. 그러나 이런 청소년단체들은 주로 단체가 지향하는 목적 하에 청소년들을 수련시키는 데 주력하므로 청소년들을 정치참여로 이끄는 데에는 한계가 있다. 청소년들의 정치적 요구를 집약하고 표출하는 단체는 정부의 보호와 장려보다는 청소년들 스스로에 의해 자율적으로 운영되는 경우가 많다. 특히 이런 결사체는 청소년들이 가지는 여러 가지 제약조건을 극복하기 위해서 온라인상에서 조직되는 경우가 많다. 청소년의 정치적 결사체로서 대한민국청소년의회, 대한민국고등학교총학생회, 우리스쿨, 낮추자, 아이두, 청소년 웹연대 등을 들 수 있다. 이런 결사체는 청소년들의 권익향상을 위해서 18세 선거연령 인하, 두발제한 반대, 네이스(NEIS)폐지 등을 위한 서명운동, 캠페인, 토론회, 온라인 시위 등과 같은 다양한 활동을 하였다.

④ 정치적 집회 및 시위

2002년 월드컵을 계기로 청소년들이 자발적으로 집회와 시위를 조직하고 참여하는 경우가 증가하였다. 대표적인 것이 2002년 미군 장갑차에 의해서 희생된 효순, 미선양의 추모와 미군에 항의하기 위한 청소년들의 자발적인 촛불집회이다. 이 집회는 기존 운동단체들에 의해서 조직되고 주도되었다기보다는 청소년들의 자발적인 에너지와 참여에 의해서 주도되었고 확산되었다고 할 수 있다. 일명 촛불집회라고 불리는 이 집회는 청소년들의 참여에 의해서 더욱 열기가 확산되었다. 또 2003년 반핵을 기치로 내건 부안 핵폐기장 반대집회와 시위에도 청소년들이 참여하여 반핵청소년문화제 개최, 등교거부 등을 하기도 하였다. 이외에도 두발제한반대, 대입에서 고등학교내신확대 적용 반대 집회 등이 청소년들에 의해서 조직되기도 하였다. 집회 및 시위의 자유는 헌법상의 기본권임에도 불구하고 현실적으로 청소년들에게는 거의 허용되지 않는다. 학생이라는 이유로 학교에서는 학칙에 의해서 이런 집회에 참여하는 것이 금지되어 있고 참여시에는 징계를 받기도 한다. 이런 점을 종합적으로 고려하면, 평화적인 청소년의 집회와 시위에 대한 정부의 정책도 거의 없다고 할 수 있다.

(4) 정책적 참여활동 실태: 청소년 참여기구를 중심으로

현재 청소년 참여에 대한 정책은 대부분 정책참여에 대한 것들이다. 정치적인 논란이 많은 선거참여에 비해서 정책에 대한 의견 개진이나 자문 등의 제도를 마련하는 것이 정책부처 입장에서 볼 때 비교적 쉬운 일이고, 청소년들의 참여를 유도하기도 용이하기 때문에 나타난 현상으로 보인다. 시기적으로 볼 때 청소년의 정책참여는 청소년 참여정책 패러다임이 획기적으로 변화한 ‘국민의 정부’ 때부터 나타나기 시작하여 참여정부 들어서 상당히 많이 제도화 되었다. 정책참여의 제도를 살펴보면 다음과 같다.

① 청소년참여위원회

청소년참여위원회는 1998년 입안된 제2차 청소년육성 5개년계획과 2004년 제정된 청소년복지지원법 제4조 “국가 및 지방자치단체는 청소년과 관련된 정책수립 절차에 청소년의 참여 또는 의견 수렴을 보장하는 조치를 시행하여야 한다.”는 규정에 근거하여 설치되었다.

이 기구는 청소년정책의 실질적인 이해관계 당사자인 청소년들을 정부의 청소년 관련 정책결정 과정에 주체적으로 참여하도록 함으로써 청소년정책의 현실성과 효율성을 제고함과 동시에 청소년의 다양한 요구와 의견을 표출하도록 함으로써 청소년의 권익을 증진하고자 하였다.

청소년참여위원회는 제2차 청소년육성 5개년계획에서 강조한 청소년의 참여와 자율을 현실화하기 위해서 문화관광부가 1998년 11월에 최초로 구성하였고, 이후 국무총리실 산하 청소년보호위원회에서도 2001년 청소년참여분과위원회를 만들어 운영하다가 2005년 문화관광부의 청소년국과 국무총리실의 청소년보호위원회가 통합하여 2005년 청소년위원회가 발족되자 청소년참여위원회로 일원화되어 운영되고 있다. 2004년 청소년복지지원법 제4조에서 청소년의 정책참여에 대한 법적 토대가 생기자 청소년참여위원회는 국가기관뿐 아니라 지방정부에서도 지역청소년참여위원회를 만들어 청소년들의 정책참여 폭을 확대하고 있다. 지방정부의 청소년참여위원회는 문화관광부에서 1998년 11월 ‘청소년위원회’ 설립을 계기로 자치단체에 청소년이 참여하는 청소년위원회 설립을 권고한 것을 계기로 1999.4월 제주시, 2000.6월 경기도, 2001.11월 대구광역시 등에서 차례로 청소년참여위원회를 구성하였고 현재는 250개 자치단체 중 235개 정도에서 구성되었다.

<표 35> 청소년참여위원회 현황

소속	수	구성	임기
중앙정부	국가청소년위원회에서 운영	공개선발 및 단체추천, 청소년위원 20명	1년
지방자치단체*	250개 자치단체 중 16개 시도와 119개 시군구에서 운영	공개선발 및 단체추천, 청소년위원 20~50명	1~2년

* 지방자치단체의 명칭은 청소년참여위원회, 청소년자치위원회, 차세대위원회, 늘푸른 청소년위원회, 청소년구정평가단 등으로 다양함

이 기구는 정책에 대한 청소년참여기구 및 자문기구로서 청소년정책에 대한 의견 제시, 청소년정책 평가 등의 기능을 수행한다. 구체적으로 정기회의와 필요시 개최되는 임시회의를 통해서 청소년정책에 관련된 활동을 하며 이외에도 청소년위원들의 역량강화와 멤버십형성을 위한 워크숍, 사회전체에 청소년참여문화를 만들기 위한 토론회, 전국 청소년참여대회, 청소년의 달 행사, 캠페인 등에 참여한다.

이 기구의 활동에 대해서는 공개선발과 단체 추천 등으로 통하여 선발된 소수의 청소년 참여위원이 다양한 계층의 청소년의 의견을 대변 할 수 없어 대표성에 있어 문제가 제기됨과 동시에 소수 활동 청소년들이 참여를 독점하는 경향이 나타난다는 평가가 많다. 또한 참여위원들의 참여수준이 실질적 단계에 이르지 못하고 외형적인 포장을 위한 형식적 또는 장식적 단계에 머물고 있는 경향이 있다. 따라서 이를 극복하기 위해서는 제도적 장치만으로는 부족하고 문화와 의식을 개선하기 위한 노력이 필요하다고 볼 수 있다. 참여위원회의 조직방식, 운영방식, 구성방식, 활동방식 등이 표준화될 필요가 있다.

② 청소년시설운영위원회

청소년시설운영위원회는 1998년 입안된 제2차 청소년육성 5개년계획과 2004년 제정된  청소년활동진흥법 제4조 (청소년운영위원회) “청소년수련시설을 설치·운영하는 개인·법인·단체는 청소년활동을 활성화하고 청소년의 참여를 보장하기 위하여 청소년으로 구성되는 청소년운영위원회를 운영하여야 한다.” “수련시설 운영단체의 대표자는 청소년운영위원회의 의견을 수련시설 운영에 반영하여야 한다.”는 규정에 토대를 두고 있다.

공공 청소년수련시설에 청소년들로 구성된 운영위원회를 구성하여 청소년의 필요와 요구에 맞도록 청소년수련시설을 운영하도록 함으로써 청소년들의 수련시설 참여를 이끌어냄과 동시에 청소년들에 적합한 수련시설 운영을 통해서 청소년들의 역량을 강화하기 위한 것이다.

1998년 11월 문화관광부의 ‘청소년위원회’ 설립을 계기로 전국의 청소년단체와 청소년수련시설에 청소년이 주체로 참여하는 청소년위원회 설립을 문화관광부가 적극적으로 권고하였다. 2000년 5월 공개모집방식으로 서울중랑청소년수련관이 청소년운영위원회를 구성하여 운영한 것을 시작으로 2001년 노원청소년수련관, 성남청소년수련관에서 구성을 하였다. 2004년 청소년활동진흥법에 청소년운영위원회 설치 규정이 만들어짐으로써 확대되어 왔다.

현재 전국 287개 생활권 청소년수련시설(청소년수련관, 청소년문화의집)중 2005년 170개 시설에서 청소년운영위원회 운영하고 있다. 구체적으로 2003년 85개, 2004년 104개, 2005년 170개, 2006년 210개로 확대되었다.

일반적으로 청소년수련시설과 지역사회를 대표할 수 있는 10~20인 이내의 청소년으로 구성하며, 위원의 임기는 1년으로 하되 연임이 가능하도록 하고 있다. 청소년운영위원회 조력을 위해 청소년 지도사를 간사로 임명하여 배치하고 있다. 이 기구의 긍정적 취지에도 불구하고 청소년들의 관심과 시설운영자의 의지 부족으로 대부분 형식적 차원의 활동에 머물고 있어 활성화 대책이 필요하다는 지적이 많다.

③ 청소년특별회의

청소년특별회의는 제16대 대통령선거공약과 청소년기본법 제12조(청소년특별회의 개최) “국가는 범정부적 차원의 청소년육성 정책과제의 설정․ 추진 및 점검을 위하여 청소년분야의 전문가와 청소년이 참여하는 청소년특별회의를 개최해야 한다.”는 규정에 의해서 설치되었다. 2002년 이후 높아지기 시작한 청소년들의 참여욕구를 수렴하기 위해서 미국의 백악관회의를 모델로 하여 만들어졌다.

청소년 정책참여의 실효성을 높이고, 청소년과 청소년 전문가, 청소년정책 담당자들이 참여함으로써 범정부적 차원의 청소년정책 추진과 점검 체제를 마련함을 목적으로 하고 있다.

2002년 제16대 대통령선거공약으로 청소년특별회의를 제시한 후 2003년 12월에  청소년기본법 개정시 근거규정을 마련하여 2004년에 청소년특별회의 시범사업을 개최하였다. 2004년에는 정당, 청소년, 사회단체, 연구기관, 학계, 언론인 등으로 추진기구(추진위원회 14명, 추진단 12명)를 발족하였고 청소년 100명, 전문가 16명으로 특별회의를 구성하여 인권, 참여, 교육, 노동 등 5개 영역에 걸쳐 13개 의제 결의안을 채택하였다. 2005년에는 추진기구(추진위원회 15명, 추진단 14명)를 구성한 후 청소년 545명, 전문가 83명으로 특별회의를 구성하여 국가 정책의제로 청소년참여 기반 확대, 청소년 실천의제로 비폭력 청소년 평화운동 등을 설정하여 제1회 청소년특별회의를 개최하였고, 2006년에 제2회 개최를 추진하고 있다.

청소년특별회의의 지역단위회의에서 추천하는 청소년, 청소년 관련 기관․ 단체가 추진하는 청소년, 청소년 관련 단체․ 시설․ 학계의 관계자, 청소년위원회가 공개모집을 통하여 선정한 청소년, 그 밖에 청소년위원회가 필요하다고 인정하는 자 등으로 구성된다. 2006년에는 추진단으로 12명, 특별회의 구성원으로 9~24세의 청소년 중 시․ 도에서 선발한 713명과 청소년 분야 전문가 34명으로서 구성하였다.

청소년특별회의는 청소년과 청소년전문가의 의견을 수렴하여 청소년정책에 반영함으로써 청소년의 참여를 보장하고 권익을 증진하는 기능을 함과 동시에 범정부적 차원에서 청소년 정책과제를 마련하고 추진․점검하는 기능을 수행한다. 이외에도 청소년들에게 민주주의와 시민성을 학습할 수 있는 기회를 제공하고 사회적으로 청소년들의 정책참여에 대해서 우호적인 분위기를 조성하는 기능을 한다.

청소년정책 담당자들과 청소년, 청소년전문가 등이 참여하여 청소년정책을 논의하고 이를 정책으로 채택하려는 범정부적 기구의 구성은 청소년 정책참여나 청소년정책 측면에서 모두 진일보된 것으로 보이나, 청소년의 대표성, 논의되어 합의된 의제에 대한 실질적인 집행력 확보, 체계적인 활동 등에서 미흡한 측면이 있다. 아래로부터 청소년의 대표성이 확보되지 못하고 지속적인 활동이 이루어지지 않아 일회성 행사로 끝나는 문제도 지적된다.

④ 청소년소리기자단

청소년소리기자단은 청소년보호위원회에서 청소년정책에 대한 청소년의 현장감 있는 의견을 발굴하여 반영하는 것과 동시에 사이버공간에서 건전한 청소년참여문화 형성을 목적으로 한다.

준기자(가입과 동시에 획득), 정기자(「나도기자」 메뉴5회 이상 등재자중 각 메뉴별 1회 이상 활동자중 매월 운영진에서 선발하여 위원장이 위촉), 우수기자(정기자중 반기별로 활동우수자를 추천), 운영진(정기자중 신청을 받아 심사 후  위원회 위원장이 위촉), 명예기자(기존의 소리기자단 회원 중 19세 이상 24세 이하 회원)로 구성되어 있으며, 만 13세 이상 19세미만 대한민국 청소년이면 누구나 참여 가능하다. 2000년 11월부터 운영하고 있는데, 연도별 가입자 수는 2003년 322명, 2004년 482명, 2005년 149명으로 총 953명에 이른다.

청소년소리기자단 홈페이지를 통해 청소년정책에 대한 의견을 제시하거나, 오프라인 기자단 워크숍을 통해 바람직한 청소년정책 방향을 모색하는 활동을 주로 전개한다.

온라인상에 참여가 활발한 청소년의 특성을 활용하여 온라인을 통해서 다양한 정책참여를 유도하려 하였으나, 회원확보가 많이 되지 못하고 다른 청소년 사이트와 차별성도 부각되지 못한다는 지적이다. 기자단의 활동도 창의적인 아이디어나 의견을 제시하기 보다는 기존의 내용을 전달하는 경우가 많다.

⑤ 대한민국 어린이국회

국민에게 다가가는 열린 국회를 구현하는 한편, 어린이들에게 차세대 민주시민으로 자질을 함양할 수 있는 기회를 주고, 어린이 청소년의 다양한 요구와 아이디어를 의정활동에 반영하기 위해 설치되었다.

2005년 제1회 대한민국 어린이국회는 초등학교 대표자 119명이 참석, 2006년 제2회 어린이국회는 240개교의 어린이국회연구회 대표자들이 참가하였다. 2005년 제1회 어린이국회는 국회의원 지역선거구 별로 지정된 총 225개교의 어린이국회연구회에서 사전에 의안을 준비 연구한 후 이 법률안과 건의서를 제출하여 심사를 거쳐 각각 10개씩의 우수 안건을 선정하여 본회의에 상정하도록 하였다. 제1회 대한민국어린이국회에 제출되었던 우수 안건들 가운데 서울 신천초등학교 어린이국회연구회(어린이의원 김명선)에서 제출한 「아동용 변기, 세면대 설치법 제정법률안」은 2005년 12월 국회 행정자치위원회 심재덕 의원의 「공중화장실등에 관한 법률 일부개정법률안」에 반영되어, 올해 4월 국회에서 통과됨으로써 대한민국어린이국회가 어린이 권익신장을 위한 법률을 만드는 계기가 되었다. 제2회 대한민국어린이국회는 국회의원 선거구를 기준으로 243개 초등학교와 특수학교(청각장애) 1개교 등 전국 총 244개교에서 6학년생 20명 내외로 구성된 240개의「어린이 국회 연구회」가 참여하여 2005년 12월부터 어린이의 권익 향상을 위한 다양한 법률안과 건의서를 마련한 후, 이 중 심사를 거쳐 20건을 본회의에 상정하여 토론하고 투표하였다.

의회활동은 대의민주주의의 꽃으로서 어린이 청소년들이 실제의 체험활동을 통해서 의회민주주의 과정을 익히는 것은 청소년의 시민성 함양에 도움이 된다. 단, 일회성 행사로 끝나지 않게 하기 위해서는 어린이국회연구회활동이 실효성 있게 진행될 수 있도록 지원할 필요가 있고 어린이 청소년을 위해서 의미 있는 아이디어가 제안되면 이를 적극적으로 입법화하는 노력이 있어야 한다.

⑥ 청소년 옴부즈만

청소년 옴부즈만은 청소년복지지원법 제4조 “국가 및 지방자치단체는 청소년과 관련된 정책수립절차에 청소년의 참여 또는 의견 수렴을 보장하는 조치를 시행하여야 한다”는 규정과 제3차 청소년육성기본계획(2003~2007)의 청소년 정책참여 제도화와 청소년 옴부즈만 제도 도입에 근거하여 설치되었다. 학교, 가정, 사회 등 청소년의 생활환경 속에서 야기될 수 있는 각종 형태의 청소년 권리 침해 사례를 발굴․조사하여 정부당국에 시정을 권고하여 청소년의 권익을 신장함을 목적으로 한다.

2004년 청소년 옴부즈만(300명) 선발ㆍ운영 및 청소년과 함께 운영하는 청소년 옴부즈만 사이트를 개설․운영하였고, 2005년 시범사업으로 ․ 전국 9세~24이하 청소년을 대상으로 일간신문, 인터넷, 학교 및  청소년단체 등을 통해 공개모집하여 지원서류를 제출한 청소년이 소정의 교육과정(워크숍, 리더십 캠프)을 이수한 경우 청소년 옴부즈만으로 임명하여 활동하도록 하였다. 청소년 옴부즈만 개인별로 수시 활동하면서 인권침해, 고충 등을 모니터(온라인)하고 있다. 특히 월1회 지정된 과제를 모니터하고, 격월로 청소년시설 현장을 탐방하여 모니터를 수행한다. 수집된 모니터 결과는 옴부즈만 지원단(변호사, 청소년전문가 등으로 구성) 자문을 받아 선별하고 보완하여 관련기관에 건의(정부 부처, 국민고충처리위원회, 국가인권위원회 등)하여 처리하도록 하고 있다.

그러나 청소년소리기자단과 기능이 중복되는 점이 있고 청소년 옴부즈만의 활동결과가 정부정책의 시정으로 곧 바로 이어지지 않는 점이 있어 청소년 옴부즈만의 효능감이 저하되기도 한다. 또한 청소년 옴부즈만의 활동이 실효성 있게 진행될 수 있도록 지원단이 구성되어야 함에도 불구하고 미흡하고 청소년 옴부즈만의 능력을 향상시키는 프로그램도 미흡하다.

(5) 청소년 인권의 실태

① 청소년 인권의 전반적 수준과 실태

우리 사회는 1990년대 민주화와 정치적 개방 이후 청소년 인권에 대한 각성이 꾸준히 높아져 왔다. 그럼에도 불구하고 청소년 인권에 대한 사회인식은 여전히 지엽적이고 소극적인 태도에서 벗어나지 못하고 있다. 기껏해야 성인들의 온정주의적 시각에서 청소년 문제를 바라보는 수준에 머물러 있다고 해도 과언이 아니다.

김영지·김세진(2003)의 최근 조사연구 결과는 이 같은 실상을 잘 보여주고 있는데, 그에 따르면‘전반적인 우리사회의 청소년권리수준’에 대해 청소년은 10.7%, 청소년지도자는 4.7%만이 ‘잘 보장받고 있다’고 응답하고 있다. 이는 우리 사회의 청소년 인권 수준이 아주 열악하다는 것을 시사해 주고 있다.(표 참조).

<표 36> 전반적인 우리사회의 청소년 권리 수준

(응답자 : 1,247명)

구분	잘 보장받고 있다	그저 그렇다	침해당하고 있다	계
백분율	10.7	48.5	40.8	100.0%

자료: 김영지·김세진·이용교, 2003.

그런데 권리수준이 취약한 원인에 대해서는 ‘입시제도 및 과다한 학습과제’(32.4%)를 가장 많이 꼽았고, ‘청소년을 미숙하고 통제받아야 할 존재로 보는 성인중심적 사고’(26.9%), ‘청소년권리를 보장하는 법․제도적 장치부족’(17.0%), ‘청소년들의 자신의 권리를 행사할 수 있는 의식과 능력부족’(15.7%), ‘청소년의 권리행사와 능력을 향상시키는 교육 및 프로그램 부족’(6.4%) 순으로 나타났다. 이는 우리 사회 청소년 인권이 입시제도와 같은 사회구조적인 요인과 성인중심의 사고방식과 같은 뿌리 깊은 사회적 의식을 들고 있어 앞으로 청소년 인권의 신장을 위한 문제 해결이 결코 만만치 않다는 것을 보여주고 있다.

<표 37> 청소년의 권리수준 열악원인

(응답자 : 1,247명)

구분	의식과 능력부족	법제도적 장치부족	입시제도 과다한 학습과제	성인 중심적 사고	교육 및 프로그램부족	기타	전체
백분율	15.7	17.0	32.4	26.9	6.4	1.6	100.0

자료: 김영지·김세진·이용교, 2003.

또한 청소년위원회․한국청소년개발원이 실시한 청소년 인권실태조사(2005)의 결과는 청소년 인권에 대한 무시가 아직도 일상적으로 이루어지고 있음을 보여준다. 청소년인권문제 사안별 경험을 묻는 질문에서 ‘학교에서 선생님에 의한 체벌’(46.3%), ‘일부 학생의 잘못으로 모든 학생이 처벌을 받는 단체기합’(46.0%), ‘학교에서 일어나는 동료나 선후배에 의한 폭력’(16.6% 등을 꼽고 있어 청소년들의 가장 일상적인 공간인 학교가 상당 부분 인권의 사각지대로 남아있음을 시사해 준다.

<표 38> 청소년인권문제 사안별 경험비율(2005년도)

(단위 : %)

인권문제 사안	경험비율
학교에서의 선생님에 의한 체벌 일부 학생의 잘못으로 모든 학생이 처벌을 받는 단체 기합 가정에서의 부모님에 의한 체벌 학교에서 학업 성적으로 인한 차별 학교에서 일어나는 동료나 선후배에 의한 폭력 정규교과목 이외 교육활동을 선택할 자유 제한 학생회 등 학생들에 의한 자치권 제한 학교에서 일어나는 동료들에 의한 집단적인 따돌림 학교에서 남자 또는 여자로는 이유로 인한 차별 학교에서 가정환경으로 인한 차별 학교에서 키나 몸무게, 얼굴생김새 등의 외모로 인한 차별 학교에서 장애로 인한 차별 학교에서 종교적인 차이로 인한 차별	46.3 46.0 38.8 16.7 16.6 15.4 14.8 11.6 10.0 9.8 9.5 5.1 4.4

* 응답자: 중·고등학생 및 학부모 419명.

자료: 길은배외, 2005.

또 청소년 인권 실태 중에서  중요하게 주목해야 할 지점의 하나는 청소년 인권에 대한 침해가 외부로부터만 이루어지는 것이 아니라 청소년 집단 내부에서 이루어지고 있다는 것이다. 국가인권위원회의 2005년 국민인권의식조사 총괄보고서에 따르면 일반인과 전문가, 인권·시민단체 관계자 모두‘동료들에 의한 집단적인 따돌림’을 가장 심각한 청소년인권문제로 인식하고 있었으며, 다음으로 ‘동료나 선후배에 의한 폭력’,‘장애로 인한 차별’,‘학업성적으로 인한 차별’등을 심각하게 인식하고 있었다. 이런런 현상들은 청소년 인권의 신장노력이 기존의 보호적 개념차원을 넘어서 참여․ 공감․연대를 통한 상호작용적 인권 존중이라는 차원으로 발전해야 함을 시사하고 있다.

<표 39> 청소년인권문제 사안별 심각성(2005년도)

(단위 : %)

구 분	일반인	전문가	인권․시민단체 관계자
학교에서 일어나는 동료에 의한 집단 따돌림 학교에서 일어나는 동료·선후배의 폭력 학교에서 장애로 인한 차별 학교에서 학업 성적으로 인한 차별 학교에서 가정환경으로 인한 차별 학교에서 외모로 인한 차별 일부 잘못으로 모든 학생이 처벌받는 단체 기합 학교에서 남자·여자라는 이유로 인한 차별 정규교과목 외 교육활동을 선택할 자유 제한 학교에서의 선생님에 의한 체벌 학생회 등 학생들에 의함 자치권 제한 학교에서 종교적인 차이로 인한 차별 가정에서의 부모님에 의한 체벌	72.5 63.6 50.8 49.1 41.3 35.8 30.3 23.6 23.5 20.2 19.9 17.7 12.9	91.1 86.7 88.9 81.1 80.0 60.0 57.8 50.0 68.9 58.9 51.1 56.7 53.3	96.0 87.1 94.1 89.1 86.1 87.1 72.3 77.2 86.1 78.2 80.2 81.2 63.4

* 일반인 1,263명, 전문가 90명, 인권·시민단체관계자 101명.

② 소수 청소년의 인권실태

우리 사회에는 청소년집단 전체의 인권 수준이 여전히 미흡할 뿐만 아니라, 청소년집단 내에서 빈곤청소년, 장애청소년, 근로청소년, 다문화청소년 등 소수 청소년들의 문제가 아주 중요해지고 있다. 무엇보다 세계화와 사회양극화, 인구 및 직업구조가 급속히 변화하고 있는 상황에서 이런 소수자 청소년들의 문제가 더욱 중요해지고 있는데, 문제는 사회가 각별히 관심을 갖고 목적의식적인 정책적 노력을 기하지 않으면 이들의 기본적인 인권이 아주 쉽게 사각지대로 떨어질 수 있다는 것이다.

최근 이런 소수 청소년들의 인권실태에 대한 조사연구가 몇 건 진행되어 왔다(문화관광부․한국청소년개발원, 2004; 길은배외, 2005). 이들 중 몇 가지 주요 지표들을 인용해 보면 다음과 같다.

한국보건사회연구원의 조사(2002)에 따르면 사회적 보호가 절실히 필요한 19세 이하 아동의 수는 기초생활보장수급가구 및 차상위계층의 아동 70만 명과 이와 중복되지 않은 결식아동, 해체가정 아동, 학대․방임아동 30만 명을 합쳐 대략 100만 명가량 되는 것으로 추정한다. 이는 외환위기 사태 이후 빈곤청소년 문제가 크게 심화되었음을 나타낸다.

또 청소년위원회․한국청소년개발원의 청소년 인권실태 조사(2005)에 따르면 근로청소년이 겪는 인권침해도 상당히 심각한 것으로 나타난다. 그에 따르면 아르바이트 시 노동조건에 대한 계약서를 작성하지 않아 불이익을 경험한 학생은 전체 조사대상 청소년의 19.6%에 해당하였으며, 전체의 39.2%가 이러한 불이익이 우리 사회에 만연되어 있다고 생각하고 있었다. 아르바이트 시 연장근로 및 야간 근로를 했을 때 초과 수당을 받지 못한 학생이 전체 조사대상 청소년의 22.6%에 해당하였으며, 이러한 경우가 우리 사회에 만연되어 있다고 생각하는 정도는 38.4%로 나타났다.

<표 40> 근로청소년의 인권 실태

(단위 : %, 명)

구분		전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통 이다	그렇다	매우 그렇다	계	N
아르바이트시 근로계약서 작성 안 해서 불이익	경험도	22.9	18.6	38.9	12.8	6.8	100.0	2,736
	만연도	8.5	11.5	40.8	24.9	14.3	100.0	2,753
아르바이트시 초과근무수당 미지급	경험도	21.2	15.5	40.7	14.0	8.6	100.0	2,723
	만연도	8.3	9.9	43.4	23.1	15.3	100.0	2,744

그 외에도 동 연구에 의하면, 장애 청소년들도 일반 청소년과 같이 가정에서, 학교 성적이나 공부를 이유로 형제나 또래와 비교당하고 차별을 받았으며, 두발과 복장에 대해서도 부모의 간섭을 심하게 받고 있었고, 이에 대해 많은 불만을 가지고 있었다.  또 부모로부터 욕이나 폭언을 당한 경우는 많지 않았지만, 일부 청소년의 경우 인권 침해적인 부당한 대우를 받은 경우도 있었다. 또 이들은 지역사회의 시설 부족으로 여러 가지 어려움을 경험하고 있었으며, 장애라는 이유 때문에 주변(교사나 친구를 포함)으로부터 무시나 부당한 대우를 당한 경험을 많이 가지고 있었다.

이상에서 살펴본 것처럼 우리 사회에서 소수 청소년들의 인권문제는 사회적 환경의 변화 추세와 맞물려 갈수록 더욱 중요해질 것이다. 이런 문제들은 기존의 청소년 인권개념과 인권정책의 패러다임을 변화시켜야 함을 시사한다.

4) 국외의 정책 동향

국제사회에서의 청소년 참여에 관한 논의는 청소년 인권과 더불어 청소년 관련 정책의 가장 중요한 요소의 하나로 파악되어 왔으며 특히 1980년대 이후 정책 결정에서의 청소년 참여 보장과 참여 인권 보호를 위한 논의가 꾸준히 진행되어 왔다. 특히 ‘유엔아동권리협약’ 이후 그동안 보호·시혜·향유적 시각에서 접근해 오던 청소년 정책에서 벗어나 참여와 권리하는 가치 개념으로 청소년을 바라보기 시작하였다.

(1) 국제연합(UN) 차원

유엔은 현대 사회의 지속적인 발전을 위하여 청소년들의 창의력과 이상 그리고 에너지가 필수적인 요소임을 오랫동안 인식하여 왔으며, 이러한 시각은 유엔교육과학문화기구(UNESCO)가 개최한 ‘세계청소년회의(그레노블, 1964. 8)’ 결의문에서 구체적으로 나타나고 있다. 이 결의문에서는 “학교교육이 질적이고 양적인 면에서 적지 않은 진보를 이루고 있다는 사실을 만족스럽게 생각한다. 그러나 학교나 대학들이 청소년들로 하여금 급변하는 세계에 충분히 대처할 수 있도록 준비시키는 교육은 미흡하다고 본다. 따라서 그 보완책으로 서로 다른 발전단계 및 구조를 가지고 있는 모든 국가들에서 지속적인 교외교육(out-of-school education)이 더욱 광범위하게 이루어져야만 하겠다”라고 하여 청소년 활동을 학교교육의 보완책으로서 그 기능을 강조하고 있다.

특히 1985년 이후에는 새로운 사회적 환경의 변화에 대비하여 청소년에 대한 사회적 인식 전환의 필요성이 제기되었으며, 중요한 실천 사항으로서 청소년 참여의 필요성이 강조되어 왔다. 이와 같은 국제사회 전반의 공감대를 바탕으로 유엔아동권리협약(CRC)에서는 참여를 모든 청소년들의 기본적인 권리로 규정하였으며, 1985년 ‘세계청소년의 해’ 결의 이후에는 ‘세계청소년장관회의’ 등 다양한 청소년 관련 회의가 개최되었고, ‘청소년분야에서의 향후 계획과 적절한 후속조치를 위한 청소년정책 실행 지침’과 같은 각종 지침과 프로그램, 행동계획 등의 선언이 발표되었다.

협약 제12조에서 “어린이와 청소년은 자신에게 영향을 미치는 모든 문제에 대해 자신의 의견을 말할 권리가 있다.”라고 하여 가정과 학교에서는 물론, 지방자지단체와 국가 수준의 의사결정 과정에서도 어린이와 청소년의 의견을 경청하고 그들의 참여를 보장해야 함을 규정하였다.

유럽청소년각료회의에서도 1988년에 국가와 지방 레벨에서의 청소년 정책의 기본적 조건으로서 ‘참여’를 선택한 바 있다. 최근에는 2005년에 유엔의 세계청소년보고서(World Youth Report 2005)에서 “청소년들은 사회의 미래에 대한 열쇠를 쥐고 있다”는 선언아래, 이를 실천하기 위한 15가지 주요 과제 중 하나로 ‘의사결정에 있어서 청소년 참여’를 내세우고 있다.

이하에서는 1985년을 기준으로 유엔 차원에서 최근까지 청소년 참여 및 인권과 관련하여 이루어진 동향 변화를 주요 관련 회의와 발표된 선언, 지침 등을 중심으로 살펴보도록 하겠다.

① 1985년 유네스코 ‘세계 청소년회의’

1985년 7월 8일부터 15일까지 유네스코 후원으로 개최된 ‘세계 청소년회의’에서는 청소년관련 전문가, 정부 및 단체 관계자 등 600여명이 참여하여, 청소년들이 국제사회의 한 구성원으로서 공동노력을 통해 자유롭고 평화롭게 살아가기 위해 전 세계 청소년들이 단결해야 함을 촉구하며 ‘바르셀로나 선언’을 발표하였다. 사회구성원으로서의 청소년의 중요성과 잠재력은 인적 비중으로 보아서도 매우 크다는 것을 지적하고, 청소년이 인류의 미래 형성에 직접 참여하고 평등·정의에 입각한 새로운 글로벌 질서 수립에 기여하는 것이 중요함을 역설하였다.

또한 청소년들의 사회 구성원으로서의 적극적인 역할 수행을 위해서는 청소년 스스로가 주도권을 가질 수 있도록 격려하는 시행 프로그램과 국가적인 지원 정책이 필요함을 언급하며 관심을 기울여야 할 사항으로 다음을 제시하였다. 소외청소년층의 문제, 청소년들의 문화적 특성 이해, 청소년들 사이의 평화, 상호존중, 단결, 관용과 이해를 위한 교육 증진, 다양한 청소년활동 지원, 교육제도의 민주화, 정보화 및 직업훈련 등이 그것이며, 특히 청소년들이 발전전략에서 적극적인 동반자로서 의사결정과 주도권의 실행에 참여해야 함을 중요하게 제시하였다.

청소년관련 기관․단체들은 청소년들의 역할 수행을 확대하기 위한 연구조사 프로그램이 필요함을 인식하고 청소년집단의 권리에 대한 적극적인 관심을 표명하고 있다. 청소년들이 정치적 상황에 대해 더욱 직접적이고 강력한 역할을 수행하고 그들이 관심을 갖는 활동에 참여할 수 있도록 하기 위하여는 청소년들의 권리가 충분히 인식되고 행사되어야 하며, 청소년들의 정치적 참여는 결국 얼마나 재정 및 행정적 지원을 끌어낼 수 있는가에 달려 있음을 언급하며 이를 위한 청소년관련 단체들의 연계․협력의 중요성을 강조하였다.

② 1985년 ‘세계 청소년의 해’ 세계회의

유엔은 1985년을 ‘세계청소년의 해’로 결의하면서 ‘평화(peace), 발전(development), 참여(participation)’를 주제로 채택하여 청소년에게 사회발전에 참여할 수 있는 기회를 제공함으로써 동반자적 관계 속에서 평화로운 미래를 건설해 가고자 하는 희망을 제시하고 청소년의 권리에 대한 인식을 새롭게 하였다.

1985년 11월 13일부터 15일까지 개최된 ‘세계 청소년의 해’ 세계회의에서는 청소년이 인류의 미래를 형성하는데 직접 참여하고, 사회의 모든 분야에서 가치 있는 기여를 하는 것이 매우 중요하며, ‘세계 청소년의 해’의 목표인 참여, 발전, 평화를 성취할 수 있도록 청소년 자신들의 견해를 직접적으로 표명하도록 하는 것이 중요함을 강조하였다.

이는 세계체계 내에서 청소년들이 수행해야 하는 역할의 중요성, 유엔헌장의 발전과 목표에 대한 그들의 잠재적인 기여에 대한 국제적인 주목을 이끌어 냈다. 특히 ‘세계 청소년의 해’ 채택과 각종 행사를 준비하면서 청소년의 권리와 요구에 관심을 기울이게 되었고, 청소년 관련 중요 쟁점에 대한 세계적 공동협력과 행동 프로그램 협력이 증대되었으며 각종 현안들의 해결과 의사결정과정에 대한 연구들에 청소년의 참여가 활발해지는 효과를 나타내는 등 청소년이 자신과 관련된 모든 활동에 참여하고자 하는 열망과 노력과 능력을 신장시키고, 관심을 북돋우는데 기여하였다.

또한 ‘청소년 분야에서의 향후 계획과 적절한 후속 조치를 위한 UN의 청소년정책 실행 지침(United Nations Guidelines for Further Planning and Suitable Follow-up in the Field of Youth)’을 상정하여 UN 기구를 비롯한 모든 다른 국제기구과 세계 각국에 전달해 줄 것을 사무총장에게 요청하고 이들이 지침을 실행하기 위해 최선의 노력을 경주해 줄 것을 당부하였다.

이 회의는 ‘세계 청소년의 해’에 대한 총체적인 평가가 이루어진 자리가 되었다는 점에서 그 의미가 깊다. 청소년의 입장에 대한 국제적 이해와 관심을 증대시키고 사회 발전의 동인으로서의 청소년이라는 인식의 전환을 이끌어냈으며, 청소년들의 직접적인 사회 참여에 관심을 집중시켰다는 평가를 받았다. 특히 ‘세계 청소년의 해’를 위한 자문위원회 제4차 회의 보고서에 포함되어 있는 ‘청소년 분야에서의 향후 계획과 적절한 후속 조치를 위한 UN의 청소년정책 실행 지침’은 비록 10년 후인 1995년 채택되었지만, 그 당시 앞으로의 청소년 관련활동을 위한 유용한 개념틀을 제공하고 새로운 정책과 프로그램이 개발될 수 있는 매개변수를 제공해주었다는 점에서 높은 평가를 받았다.

한편 1985년을 ‘세계청소년의 해’로 결의하면서 유엔총회는 청소년의 인구통계학적 연령을 보다 구체적으로 15세에서 24세로 정의하였다. 이에 따라 유엔체계의 모든 발간물 및 통계에서는 이 기준에 따르고 있다. 이 기준에 의하여 아동은 14세 이하로 그 범주를 구분하게 되나, 1989년의 ‘아동의 권리에 관한 협약 제 1조’에서는 아동의 연령을 18세까지로 정의하고 있어 약간의 혼란이 야기되고 있다. 이러한 배경에는 아동의 권리에 관한 협약과 같은 유엔의 청소년권리협약이 미처 마련되지 못한 상황에서 가능하면 많은 인구집단에게 보호와 권리를 제공하고자 하는 의도가 있었던 것으로 설명되고 있다.

③ 1989년 아동의 권리에 관한 협약

아동·청소년의 생존·보호·발달의 적극적 권리가 강조된 것은 1979년 이후 10년간의 심의기간을 거쳐 1989년 11월 20일 유엔 총회에서 만장일치로 채택되어 1990년 9월 2일 국제법으로서 효력을 발휘한 ‘아동의 권리에 관한 협약(CRC : Convention on the Rights of the Child)’이다. 이 협약은 아동과 청소년을 권리의 주체로 자리매김하고, 보호의 대상으로 뿐만 아니라 사회의 동등한 시민으로서 참여권을 행사하는 자율적 존재로 인식한다는 점에서 아동과 청소년을 바라보는 관점의 획기적인 전환을 이루어냈다는 평가를 받았다.

인류의 존망에 대한 위기를 가져온 세계대전의 참화 속에서 국제 사회는 미래에 대한 희망으로서 아동 보호의 필요성을 절감하였으며, 1924년 국제연맹 총회는 ‘아동권리선언(제네바선언문)’을 채택하여 이러한 아동 보호의 의지를 가시화 하였다. 이 제네바 선언은 제2차 세계대전 후 1948년과 1959년에 수정·보완되어 1959년 10개 항목으로 된 ‘아동권리에관한선언(Declaration on the Rights of Child)’으로 재탄생하였다. 이는 제네바 선언의 내용을 더욱 확장한 것으로 아동을 인권의 주체로 인정하며 아동의 최선이익을 실현하겠다는 국제적 의지의 표현이었는데, 국제연합은 선언 20주년을 맞이한 1979년을 ‘국제아동의 해’로 선언하였다. 이를 기념하여 1959년의 선언을 더욱 구체적이고 법적 구속력을 갖는 국제조약으로 발전시키자는 결의가 채택되었고, 그에 따라 10년 예정으로 진행된 작업의 결실이 ‘아동의 권리에 관한 협약’이다.

전문과 총 54개 조문으로 구성된 본 협약은 아동·청소년의 권리에 관하여 대단히 포괄적인 내용을 갖고 있다. 특히 생명권, 의사 표시권, 자유권 등 시민적 권리는 물론 다양한 사회․경제․문화적 권리를 담고 있으며, 마약·인신매매·무력분쟁으로부터의 보호도 규정하고 있다. 또한 기존의 각국 법률이 통상적으로 어른의 시각에서 아동·청소년을 단순한 수혜자로만 취급하고 있는 데 비하여 본 협약은 아동·청소년을 하나의 인간으로서 인권의 적극적 향유주체로 상정하고 있다는 점이 중요한 특징이다. 또한 아동·청소년과 관련된 모든 결정에 있어서 항상 아동의 최선이익이 제1차적 기준이 되어야 함을 강조하고 있다.

국제연합 총회가 본 협약을 채택한 다음, 서명이 개방된 지 8개월만에 100여 개 국가가 서명하였고, 1990년 8월 3일 법적 발효에 필요한 20개국 비준이 이루어져 아동의 권리 협약은 1991년 9월 2일을 기해 국제법으로 공포되었으며, 현재 세계 180여 개국이 이 협약을 비준하였고 한국은 1989년 9월 25일 이 협약에 서명하였으며, 필요한 국내적 준비와 절차를 마친 뒤 1991년 11월 20일 이 협약을 정식으로 비준하였다.

우리나라는 이 협약의 비준국으로서 의무사항 중 하나인 아동인권에 관한 국가보고서를 1994년과 2000년 2회에 걸쳐 제출하였고, 3차 보고서는 2008년도에 제출할 예정이다.

④ 1994년 ‘인구와 발전에 관한 청소년 카이로 선언’

1994년 9월 5일부터 13일에 걸쳐 이집트 카이로에서 개최된 ‘세계청소년 비정부단체 포럼’이 발표한 ‘인구와 발전에 관한 청소년 카이로 선언’ 또한  청소년은 미래의 주역일 뿐 아니라 현재 사회변화의 동인임을 밝히고 사회발전의 원동력이 될 수 있도록 인권과 정치, 경제제도에 대한 교육받을 권리를 강조하였다. 참여자들은 나이, 성별, 종교, 인종, 민족적 배경, 교육적․경제적 지위 등과 관계없이 모든 사람의 인권이 존중되는 세상을 만들고 전세계적․국가적․지역적․개인적 평화 속에서 살아갈 권리가 보장되는 세상을 만들기 위해 모였음을 천명하였다.

이 회의에서는 청소년이 자신들의 일상생활에 직접적인 영향을 미치는 활동의 기획·실행·가치평가에 적극 참여해야 한다고 주장하면서, 청소년관련 비정부단체들의 실천사항으로 6개 항목을 제안하였다. 이와 함께 각국 정부가 차별 철폐 법안을 제정하기 위하여 노력하고, 인권교육을 학교 정규과정에 포함시키며, 인권을 수용할 뿐 아니라 적용해야 함을 제시하였다. 또한 UN 전문기구는 각 정부가 UN 아동권리협약을 실행하도록 독려하며, 개발도상국 지역에서 어린이들이 군대에 모병되는 것을 방지하기 위해 설득해야 하며, 여성에게 가해지는 모든 종류의 차별과 폭력의 법적 금지 협약과 인권 협약에 관한 대중교육을 실시해야 함을 강조하였다.

⑤ 1995년 ‘청소년분야에서의 향후 계획과 적절한 후속조치를 위한 청소년정책 실행 지침’

1985년에 상정되었다가 세계청소년의 해 10주년을 맞이하여 1995년 11월 제50차 유엔총회에서 채택된 ‘청소년분야에서의 향후 계획과 적절한 후속조치를 위한 청소년정책 실행 지침(Guideline for the Further Planning and Suitable Follow-up in the field of youth)’에서도 청소년의 참여는 국가발전의 목표달성과 사회정의의 성취에 중요하다고 역설하고 있다. 1985년 세계 청소년의 해의 목적인 참여, 발전, 평화를 달성하고 청소년 상황개선을 위한 국가적·지역적·국제적 차원의 행동지침과 비정부단체들의 특정지침을 담고 있다.

아 실행지침에서는 ‘참여’란 각 개개인이 사회를 통해 그들의 삶에 관련된 문제를 스스로 판단하고 결정하는 잠재력을 가지고 있으며, 그렇게 할 수 있는 모든 기회를 가지고 있다는 인식을 의미한다고 말하고, 청소년의 참여는 국가 발전의 목표달성과 사회 정의 성취에 중요하다고 하였다.

또한 청소년집단을 단순한 인구집단으로서 보다는 다양한 하위집단 - 도시청소년, 비도시지역 청소년, 젊은 여성, 인종차별에 영향을 받는 청소년, 젊은 노동자, 학생, 젊은 이주자와 난민, 장애청소년, 젊은 범법자, 젊은 약물중독자 - 의 집합체로서 청소년집단을 조명하고 있다. 이 계획의 주요목적은 문제의 한 부분이 아닌, 문제를 극복하는 하나의 주체가 되고자 하는 청소년들의 요구와 보다 나은 세계를 위한 청소년들의 열망에 대해 각 정부들이 보다 책임 있는 역할을 수행하도록 하는데 있다.

⑥ 1995년 ‘2000년과 그 이후를 향한 세계 청소년 행동 프로그램

‘2000년과 그 이후를 향한 세계 청소년 행동 프로그램(World Programme of Action for Youth to the Year 2000 and Beyond)’도 제50차 UN 정기총회(1995. 11. 7)에서 채택된 보고서로서, 그 기본원리로 “모든 국가는 모든 청소년이 인권과 관련된 다른 국제기구와 유엔헌장에 일치하는 기본적인 자유와 인권을 전적으로 향유할 수 있도록 보장해야 한다”고 강조하고 있으며, 청소년들의 상황을 개선하기 위한 국제적인 지원과 국가적 행동 프로그램을 위한 실질적인 지침과 정책을 제공하며, ‘세계 청소년의 해’의 목표를 성취하기 위해 2000년과 그 이후까지의 행동 프로그램을 제안하고 있다.

이 행동 프로그램은 10가지 우선 영역을 제안하였는데, ‘교육, 고용, 기아와 빈곤, 건강, 환경, 약물 남용, 청소년 일탈, 여가 활동, 소녀와 젊은 여성, 그리고 의사결정과 사회생활에서 청소년의 완전하고 효과적인 참여’가 그것이다. 행동프로그램의 수행에 청소년 참여를 격려하고, 총회나 UN 관련 모임 등에 그들의 참가대표자 중에 청소년 대표자를 포함시킬 것을 함께 권고하고 있다. 이 행동프로그램은 10개의 우선 영역 외에 2003년 총회를 통해 5개 영역(세계화, 정보와 커뮤니케이션 테크롤로지, HIV/AIDS, 갈등예방, 세대간 관계)을 포함한 15개 분야에서 청소년 상황 개선을 위한 활동의 국제적 준거로 활용되고 있다.

또한 유엔은 행동 프로그램이 청소년의 완전하고 효과적인 참여를 강조하는 만큼 평가 과정에 청소년이 적극적으로 참여할 것을 권장하고 있으며, 세계의 청소년이 자신의 국가가 10년동안 행동 프로그램 실천을 위해 어떤 노력을 해왔는지 모니터 할 수 있는 도구로 ‘청소년정책 평가 매뉴얼(Making Commirments Matter ; a Toolkit for young people to evaluate national youth poliicy)'을 개발·배포하여 회원국 정책 모니터링 활동을 지원하고 있다.

⑦ 1998년 ‘브라가 청소년 실천계획’

청소년참여와 잠재력에 대한 신념은 1998년 8월 2일부터 7일까지 포르투갈 브라가에서 열린 ‘제3회 세계 청소년 포럼’의 결과물인 ‘브라가 청소년 실천계획(Braga Youth Action Plan)’에서 “우리는 청소년의 참여가 인류 전체의 발전을 위해 필수적이라고 확신하며, 인류의 발전에 청소년의 참여를 촉구하기 위해 여기 모였다”는 것으로 집약된다. ‘인간발달을 위한 청소년 참여’라는 주제로 열린 이 포럼에서는 청소년에게 인류 발전을 위한 참여 권한을 부여해야 함을 명확히 표명하였다. 구체적 내용으로는 소외 청소년 집단의 동등한 참여와 이들을 지원하기 위한 다양한 방안 제시 및 청소년관련 비정부 단체들이 유엔체제의 전체 의사결정과정에 민주적인 방식으로 참여할 것, 그리고 유엔이 청소년 이슈에 보다 높은 우선순위를 둘 것 등이 제안되었다.

주목할 만한 부분은 청소년권리에 대한 실천계획이라 할 수 있다. 계획서서에서는 인권교육이 기본적인 인간의 권리임을 밝히고, 모든 청소년들은 인권교육에 핵심적인 수혜자이자 공급자로서 참여해야 하며, 이러한 권리는 보편적으로 받아들여지고 있는 시민적․문화적․경제적․정치적․사회적 권리들과 그 침해에 대한 정보를 알고 교류할 수 있는 것이라고 밝혔다. 이를 위해 인권교육에 책임이 있는 정부, 정부간조직, 유엔과 교육기관들은 청소년이 인권교육에 참여할 수 있는 환경으로서, 청소년단체들이 인권교육과 관련된 감시와 보고과정 뿐 아니라 의사결정과 실행과정에 적극적으로 참여할 기회를 가질 것을 권고하였다.

⑧ 1998년 ‘청소년정책과 프로그램에 대한 리스본 선언’

‘청소년정책과 프로그램에 대한 리스본 선언(the Lisbon Declaration on Youth Policies and Programmes)’은 1998년 8월 8일부터 12일까지 포르투갈 리스본에서 열린 ‘제1회 세계청소년관계장관회(World Conference of Ministers Responsible for Youth)’의 결과 채택된 선언이다. 장관회의는 세계의 청소년이 당면하고 있는 문제에 대해 논의하고 미래의 전략을 수립하기 위한 장으로서, 전 세계의 현직 청소년관계 정부관리가 한자리에 모인 획기적인 사건으로 기록되었다.

이 회의결과 ‘청소년정책과 프로그램에 대한 리스본 선언’을 채택하여 각 정부는 청소년 정책을 주요국정으로 다룰 것을 다짐하고 ‘국가 청소년정책, 청소년참여, 개발, 평화, 교육, 고용, 건강, 약물남용’ 등 8가지 중요 영역에서 주요 조치를 위한 세계적 노력을 함께 할 것을 선언하였다.

중요한 조치 사항중의 하나가 바로 ‘사회의 모든 수준과 영역의 의사결정과정에서의 청소년참여’에 대한 것이었으며, 청소년은 상상력과 이상 그리고 무한한 에너지와 비전을 가진 존재로서 그들이 살고 있는 사회의 사회·문화·경제·기술적 발전을 지속하는데 없어서는 안 될 중요한 존재로 규정하게 되었다.

노력을 기울여야 할 국가적 청소년 정책 과제로 청소년을 자문과정에 참가시킴으로써 청소년이 국가와 지방의 청소년정책과 프로그램의 형성·집행·후속작업·모니터링·평가과정에 적극적으로 기여하게 하며, 정책실행의 국가적 평가를 위한 공통 기준 마련을 위해 측정 가능한 목표와 지표들을 만들고자 하였다. 또한 청소년에게 국가적·지역적·국제적 수준에서의 목소리를 부여하고 청소년의 참여와 지도자 역할 준비에 필요한 정보를 제공하기 위해, 청소년과의 의사소통 통로를 만드는 일에 우선순위를 둘 것이 제안되었다.

마지막으로 각 정부는 청소년의 적극적인 참여 하에 청소년의 특수한 관점이 국가적 정책과 프로그램에 반영되게 하며, 앞에서 언급한 조치들과 세계청소년실천계획 실행에 헌신할 것을 다짐하였다.

⑨ 2001년 ‘다카 청소년 역량강화 전략’

청소년업무 담당 장관 세계회의와 함께, ‘유엔체계의 세계청소년포럼(the World Youth Forum of the United Nations System)’은 1995년 유엔 총회에서 채택된「2000년과 그 이후를 향한 세계 청소년 행동 프로그램」관계자들의 참여를 독려하기 위하여 개최되어 왔다. 유엔결의문 44/59에 의거, 유엔총회의 위임에 의해서 수행되는 세계청소년포럼은 유엔 기관 대표와 청소년 그룹사이에 토론과 자문을 통해 최종보고서를 만들어내며 그 보고서는 유엔 총회에 상정되게 된다. 1차, 2차 회의는 1991년과 1996년에 오스트리아의 비엔나에서 개최되었으며, 3차 회의는 1998년 포르투갈의 브라가에서 개최되었다.

4차 회의는 세네갈의 다카에서 2001년 8월 6일부터 10일까지 ‘행동을 위한 청소년들의 역량강화(Empowering youth for action)’를 주제로 개최되었다. 그 결과로 제 4차 청소년포럼에서는 ‘다카 청소년 역량강화 전략(Dakar Youth Empowerment Strategy)’을 채택하였다. 청소년 참여분야 주요내용으로는 의사결정 과정에 참여하는 권리를 보호하고 시민권을 촉진하는 교육을 받을 수 있으며, 인권교육을 하도록 하는 법을 제정하도록 촉구하고 있다. 또한 지방, 국가, 지역, 세계적인 차원에서의 행동을 안정적으로 전개하기 위해서, 핵심적인 청소년문제에 대한 정책과 프로그램의 의사결정과 평가과정에 참여하기 위한 젊은이들의 역량강화를 추진하기 위한 구체적인 권고안과 전략 그리고 방법들을 포함하고 있다.

⑩ 최근의 동향

유엔의 최근 청소년관련 주요 흐름을 살펴보면, 아동과는 달리 청소년에게는 사회의 발전과 평화에 중추적인 역할을 수행할 수 있도록 청소년의 자기결정권, 사회참여권 등 성인과 동등한 수준의 시민적, 정치적 권리 차원의 참여가 강조되고 있다.

2003년 UN경제사회이사회가 발표한 ‘세계청소년보고서(World Youth Report 2003)’에서도 청소년을 위한 세계 행동프로그램의 10대 우선영역 중 주요한 사항의 하나로 ‘청소년참여’를 열거하고 있다.

10대 우선영역을 살펴보면, 교육, 고용, 빈곤, 보건, 환경, 약물남용, 청소년비행, 레저, 여성, 청소년참여 이다.

한편으로 유엔은 청소년과 관련된 정책과 프로그램에 대한 사항을 결정하는 데 있어 청소년의 참여를 중시하여 각국으로 하여금 유엔총회(United Nations General Assembly) 대표단에 ‘청소년대표자(Youth Representatives)'를 포함하게 함으로써 청소년 참여를 촉진하고 있다. 청소년대표를 파견하는 나라는 오스트레일리아, 덴마크, 핀란드, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴 등이다(청소년참여정책연구회, 2005). 그리고 1995년 ‘2000년과 그 이후에 대한 세계 청소년 행동 프로그램’에서 청소년대표자 파견에 대한 요청을 규정한 이후로 다양한 형태로 청소년 참여를 각국에 촉구하고 있다.

(2) 유럽연합(EU) 차원

유럽연합의 청소년 정책은 유럽연합 집행위원회의 교육 문화 총국(European Commission, Directorate General for Education and Culture)의 청소년과(Youth Unit)에서 담당하고 있다.

반면 유럽평의회의 청소년정책은 유럽평의회 교육과 문화유산, 청소년·스포츠 총국 산하 청소년·스포츠 이사회(Council of Europe, Directorate of Youth and Sport, a part of the Directorate General for Education, Culture and Heritage, Youth and Sport)에서 담당하고 있다.

유럽평의회(Council of Europe)가 1960년대에 처음 청소년문제에 관심을 돌렸을 때에는 제2차 세계대전이후의 유럽의 매우 특수한 상황 하에서 이루어졌다. 제2차 세계대전 이후 유럽 사회는 인권존중과 공동 운명의식을 기본으로 한 민주주의적 유럽을 건설하고자 청소년에 그 관심을 가졌다.

특히 유럽 국가들은 전(戰)후의 사회 질서를 뒤흔들어 놓은 1968년 학생운동과 직면하게 되면서, 유럽평의회(Council of Europe)의 의회(Parliamentary Assembly)와 유럽경제공동체(European Economic Community)의 유럽 의회(European Assembly) 양쪽 모두 청소년 위기에 대해서 진지하게 논의하게 되었고, 전후의 혼란을 수습하고 민주주의 유럽을 건설하기 위하여 청소년이 적극적으로 사회에 참여하게 만들자는데 동의하였다.

1969년 헤이그에서 정상회의를 가진 유럽 각국의 정부 지도자들은 회의의 최종선언문을 통해 “이곳에서 결정된 유럽의 발전에 도움이 될 독창적인 활동과 조치들에 젊은 세대가 긴밀히 결합된다면 훨씬 나은 미래를 보장받게 될 것이다”라고 언급하였다.

이 후 유럽평의회는 유럽청소년센터(European Youth Center: EYC)를 1970년 스트라스부르크에 세웠고, 그로부터 2년 후에 유럽청소년재단(European Youth Foundation: EYF)를 창설하였으며, 그 이후로 유럽평의회의 청소년부문의 활동은 더욱더 활발해져 갔다.

1985년에는 ‘제1회 유럽청소년관계장관회의(European Conference of Ministers responsible for Youth)’가 ‘사회에 있어서의 젊은 사람들의 참여’를 주제로 프랑스 스트라스브루크에서 처음 개최되어 유럽연합 가맹국에 대해 청소년의 사회 참여를 폭넓게 하는 권고를 내었고, 1995년에는 부다페스트에서 두 번째 유럽청소년센터가 문을 열었다. 오늘날 200개 이상의 청소년단체들이 그곳에서 정기적인 활동을 하고 있고, 매년 총 8,000명 정도의 청소년들이 스트라스부르크와 부다페스트에 있는 청소년센터와 EYF가 운영하는 활동들에 활발히 참여하고 있다. 1971년 이후로 스트라스부르크와 부다페스트 청소년센터에서 245,000명 이상의 청소년들이 활동에 참여하였다.

그 내용은 ‘가능한 넓은 범위에서의 청소년의 사회 참여를 도모한다. 교육, 주택, 환경, 실업, 건강 문제 등 청소년에 관계된 사항의 결정 과정에 청소년 참여 비율을 높여 간다. 청소년이 창조성, 책임감, 자기 관리 능력을 높여 갈 수 있도록 자주적인 행동을 할 기회를 제공한다. 사회, 문화, 경제, 정치의 각 분야에서의 젊은 사람들의 참여를 추진하는 데에 청소년 단체가 공헌한 기능을 인정하고, 청소년에 관한 모든 분야에서 청소년 단체를 정부의 파트너로서 인정한다.’ 등 청소년의 참여를 폭넓게 권고하고 있다.

1988년 유럽연합(EU)은 ‘YOUTH FOR EUROPE(유럽을 위한 청소년)’이란 프로그램을 시작했는데 이 프로그램은 다양한 나라 출신의 청소년들 간의 교류를 지원하는 프로그램이었다. 1989년에서 1991년 사이 15세에서 25세 사이의 약 8만 명의 청소년들이 프로그램의 혜택을 받았으며, 1991년 7월 유럽공동체조약 제149조에 근거하여 ‘YOUTH FOR EUROPE II’가 채택되었고, 1995년 3월 본 프로그램의 세 번째 국면이 시작된 후 1999년에 종료되었다.

유럽연합(EU)은 1957년 유럽경제공동체가 출범한 이후 단일 유럽법과 마스트리히트조약에 의한 EC(European Community: 유럽공동체)의 새로운 명칭이다. 즉, 마스트리히트조약이 체결된 해인 1991년 이후에나 가능한 명칭이지만, 그 맥락을 같이 한다.

한편 유럽평의회에서는 1992년 3월 ‘지방자치단체 및 지역생활에서 청소년 참여에 관한 유럽헌장(European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, 1992)’을 채택한다. 이 선언에서는 지역 사회생활에서 청소년이 어떠한 차별도 없이, 특히 인종, 종교, 국가, 사회와 문화적 소수집단에 대한 차별없이 참여가 이루어지도록 다양한 정책이 상호 연계되어 추진되도록 하며, 정책영역에서 각 지방정부가 청소년 참여를 위한 제도적 장치를 마련하도록 권고하고 하였으며, 그 결과 청소년위원회와 같은 참여기구가 확산되는 계기를 마련하였다. 이후 개정 헌장인 ‘개정 지방자치단체 및 지역생활에서 청소년 참여에 관한 유럽헌장(Revised European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, 2003)’ 채택하여 다양한 참여 정책․사업을 추진하게 된다(청소년참여정책연구회, 2005).

또한 2000년 4월 각료이사회와 유럽의회는 2000년에서 2006년까지 실시될 ‘YOUTH 프로그램’을 채택하였다. YOUTH 프로그램은 YOUTH FOR EUROPE 프로그램과 유럽자원활동서비스제도를 넘어서서 청소년 정책 개발에 대한 회원국 간의 협력 창출과 청소년들에 의한 지식획득에 보다 더 관심을 기울이며, 더욱이 YOUTH 프로그램에서는 학교 밖 교육 및 훈련이 더 중요한 역할을 담당하고 있다(김영지·전성민·오선민, 2002).

2001년 4월 청소년문제위원회(Committee in charge of Youth Affairs)는 청소년에 대한 공청회를 조직하여 청소년 정책에 대한 청소년과 청소년 관계자들의 광범위한 의견을 수렴하고, 특히 청소년의 욕구를 반영하여 유럽연합이 주력해야할 정책방향을 모색하였으며, 그 결과물로서□청소년백서(White Paper, 200)'를 발간하였다.

<표 41> 유럽연합과 유럽평의회의 청소년 정책의 주요영역과 이슈

국제기구 유형 및 근거 자료 명칭	청소년 정책의 주요 영역	청소년 정책의 주요 이슈
유럽연합(EU) 청소년 백서 (White paper)	참여 교육 고용 직업훈련 사회통합, 복지 개인의 자율성 문화,유럽의 가치관 이동의 자유 국제관계	․ 청소년들을 위한 적극적 시민의식 ․ 의사결정과정에의 참여, 실험분야의 확대 및 인식 ․ 다양한 청소년 활동 시도, 청소년들 사이에서의 자치권신장 ․ 경제적 자립․자원 활동용, 청소년 가 치관 옹호
유럽평의회 (Council of Europe) 종합연구보고서 “supporting young people in Europe - principles, policy and practice(2002)"	참여(시민권) 인권교육 청소년의 이동성 비형식 교육 보건 정의 청소년범죄 스포츠 정보 청소년상담 청소년연구	․ 개인성장과 시민활동기회증진 ․ 참여와 영향을 위한 기회 ․ 청소년 연합 활동 촉진 ․ 정치적 참여 ․ 청소년 생활조건 독립을 위한 기회 ․ 교육과 고용 ․ 세계주의 ․ 청소년배제방지, 낙오방지 ․ 청소년의 창조성 증진등

자료: 김영지·전성민·오선민, 2002.

한편 정치참여에서의 청소년참여 확대를 꾀하고, 정치참여를 통한 민주주의 교육 및 유럽 국가의 다양한 문화와 사회 경험 교류를 통해서 유럽과 세계의 평화에 기여하고자 유럽연합 차원의 청소년의회(EU Youth Commitee)가 구성·운영되고 있다. 1987년 결성된 유럽연합의 청소년의회는 유럽공동체 회원국 28개국에서 선출된 16~22세 청소년 약 200여명의 의원들로 구성되어 있다. 매년 3회씩 10일 동안 유럽공동체 회원국의 각 도시에서 개최되어 청소년과 관련된 정책에 다양한 의견을 제시하고, 활발한 청소년 참여 활동을 펼쳐가고 있다.

(3) 프랑스

프랑스의 중앙 행정체계에서 청소년 업무는 체육부(Ministére de la Jeunesse et des Sports)가 주관하되, 사회복지-노동-연대부, 법무부, 교육-연구부에 일부 관련 업무가 분산되어 있다. 청소년정책의 중앙 행정체계로는 체육부 장관 아래 청소년-대중교육-단체생활실이 있는데 여기서 청소년정책을 총괄하고 그 아래에는 청소년정책실과 대중교육-단체생활 관련 부서가 있다(경제·인문사회연구회, 2005). 청소년정책의 주요 방향은 ① 긍정적이고 적극적인 자아상 확립, ② 사회참여에 관한 흥미 진작, ③ 책임감 및 도전정신 고양, ④ 자율성 및 독립 능력 습득의 4가지로 제시될 수 있다. 프랑스의 주요 청소년정책 추진과제 및 프로그램 사례는 다음과 같다.

<표 42> 프랑스의 주요 청소년정책 추진과제 및 프로그램

구분	청소년정책	대상연령 및 특징
청소년 인권과 참여	1) 청소년의회 (Conseil de la Jeunesse)	16-28세 청소년 우리나라의 청소년특별회의
	2) 청소년 참여 (Engagement des jeunes)	11-28세 청소년 사회생활 참여경험 제공
청소년고용/ 노동훈련	1) 도전 청소년 (Dӗfi jeumes/ Dӗfi Juniors)	18-28세/ 15-17세 도전적인 성격의 프로젝트 지원
	2) 청소년 일자리 (Emplois jeunes)	18-26세 미만 또는 30세 미만 장애자 및 실업자
청소년 여가문화	1) 바캉스센터 및 여가센터 운영	4-18세
	2) Coupon Sport	10-18세
청소년교류	1) 프랑스-독일 청소년교류	5-30세 청소년지도자 교류사업
	2) 프랑스-퀘벡주 청소년교류	18-35세
	3) 유럽 청소년교류	15-25세
	4) 프랑스 알기	18-30세
자원 봉사활동	1) Unis-citӗ (청소년 자원봉사단체)	18-25세
청소년복지/ 청소년상담	1) 아동 사회보호 제도	20세 미만
	2) 청소년 위한 각종 사회복지수당	20세 미만

자료: 경제·인문사회연구회, 2005.

위 주요 청소년정책 추진과제 중 청소년 참여(Engagement des jeunes) 정책은 프랑스의 청소년-교육-연구부가 내놓은 대표적인 정책으로 2003년 3월 12일에 발표되었다. 청소년 참여 정책은 청소년-교육-연구부가 총지휘를 담당하고, 일선에서는 각급 학교 및 대학교, 지방자치단체 청소년체육실, 청소년정보센타망이 공동으로 사업 운영에 참여하며, CIDEM, CASDEM 민중은행, MAIF, MGEN, 프랑스 텔레비전(France 2, France 3, Arté) 등이 전국 차원에서 정책 운영을 후원한다(윤철경외, 2003). 이 정책의 목표는 참여의욕을 가지고 있는 청소년들에게 그것을 실현할 수 있는 현실적 조건들을 제공함으로써 청소년들이 사회생활에 참여하는 경험을 해보도록 하는 것이다. 참여 영역은 시민의식, 문화, 스포츠, 환경, 국제연대 혹은 인류애적 활동, 경제·창업 등 6가지이며, 참여방식은 청소년층의 다양성을 고려하여 ① 이미 구상된 기구 혹은 제도에 참여, ② 새로운 프로젝트 수립, ③ “도전 청소년” 형태로 혹은 보수를 받는 노동의 형태로 참여하는 등 여러 가지 방식을 허용한다. 이 정책은 청소년들의 참여 의욕을 실현할 수 있는 “현실적 조건들” 제공하는데, 이는 곧 참여하고자 하는 활동에 관한 정보제공과 참여를 구체화시키는데 도움을 줄 단체와 후원자들을 연결시켜 주는 것이다.

정보제공과 단체 및 후원자를 연결하는 방식은 크게 “행동하려는 욕구” 인터넷 홈페이지(www.enviedagir.org)를 통해, 참여 가이드북을 만들어 전국에 배포, “참여의 날” 행사, 각계 유명인사를 “행동하려는 욕구”의 대모와 대부로 지정, “참여의 길” 행사, 청소년정보센타(CIDJ)에 청소년 참여 정보제공을 위한 전용 문의전화를 설치 등을 통해 이루어지고 있다.

한편 프랑스에는 국가청소년위원회와 부별 청소년위원회가 청소년 관련 정부 내에 있으며, 고등학교와 대학교에 몇몇 위원회가 설치되어 있다( Institute for Social Research and Analysis, 2003). 청소년위원회 구성 및 운영 체계는 소년자문위원회가 국가적 단위의 자문회의와 각 도 등 프랑스 전역에 걸쳐 100여개가 넘으며, 전국적으로 약 3,000여명으로 이루어져 있다. 또한 전국 및 도 대표가 참석하는 전국회의 및 지역회의 두 차원에서 이루어지고 있으며, 16~26세까지의 청소년 20여명으로 구성된 7개의 분과위원회로 구성되어 있다.

(4) 미국

미국의 청소년정책은 살펴보면, 연방정부 차원의 단일화된 청소년정책 행정체계는 없고, 정부기관별로 분산되어 추진하고 있다. 연방정부의 대표적 청소년정책 담당기관은 보건복지부(DHHS, Department of Health and Human Service)이며, 이외 교육부나 노동부 기타 정부 부처에서 청소년정책을 부분적으로 수립·시행하고 있다. 주 및 지방정부 차원에서는 청소년서비스국 또는 복지국이 있으며, 주정부별로 독자적 제도 수립 및 예산지원을 실시하고 있다. 이러한 행정체계의 분산으로 인한 청소년정책 수행의 비효율성을 보완하기 위해, ‘연방청소년정책조정에관한법률(Federal Youth Coordination Act)'이 2005년 2월 16일 민주당·공화당 양당 의원의 발의로 하원에 제출된 바 있다(경제인문사회연구회, 2005).

한편 청소년정책의 기본 방향은 기존 청소년 문제행동 예방·치료·교정 중심의 정책이 고비용, 저효율이라는 진단에 기초하여 최근에는 청소년 발달(Youth Development)을 촉진(Promoting Development)하고, 참여를 고취(Encouraging Engagement)하는 방향으로 나아가고 있다. 특히 방과 후 시간에 다양한 긍정적 기회와 지원을 제공하기 위한 ‘방과 후 운동(The After-school Movement)' 등에 정책적으로 총력을 기울이고 있다(경제인문사회연구회, 2005). 2002년 연방정부에서는 방과후 활동 프로그램 등 8개 프로그램에 66억3천6백만 달러 규모의 예산을 지원하기도 하였다.

미국의 청소년 참여 정책과 관련하여 눈여겨 볼만한 것으로 ‘청소년 백악관회의(White House Conference on Children, Youth and Families)’와 ‘청소년법정(Youthcourt)'가 있다.

청소년백악관회의는 우리나라의 청소년특별회의의 모태가 된 제도로 앞에서 소개한 바 있다. 이 회의는 대통령이 소집하며, 관련 연방정부 기관장의 협의 하에 기획․추진하고 있으며, 청소년 개개인의 가치와 요구에 대한 공공 인식의 증대, 청소년이 직면하는 문제와 청소년 개개인의 복지 점검, 청소년과 그들 가족의 복지 개선을 위한 구체적이고 국가과제 개발 등을 목적으로 하고 있다. 회의 참석자는 국가재정담당 책임자를 포함 연방, 주 및 지방정부 대표자,  청소년 현장 근무 전문가, 청소년을 비롯한 시민대표가 참여하고, 주무장관은 다른 연방부서 협조 하에 청소년이 직면하는 주요 문제나 이슈를 최대한 반영할 수 있는 회의가 되도록 하기 위해 행정적 조치를 취하도록 하고 있다.

청소년법정은 청소년의 반사회적, 일탈적, 범죄적 행동에 대해서 초기에 개입하여 비행 사건을 줄이고, 일반 청소년들의 청소년법정 경험을 통해서 시민적 책임성, 법에 대한 지식, 친사회적 리더십, 조정 및 표현 기능 등을 학습시키기 위해서 1972년에 Naperville, IL에서 설치되었다. 현재 미국 48개주와 워싱터 DC에서 설립되어 운영되고 있으며, 2005년 운영건수는 1,035개로 1994년의 78개에 비해서 10년 동안 1,330% 성장하였다. 청소년법정의 재판 대상은 11~17세의 청소년 범법자 또는 일탈자들이며, 13~18세의 청소년 자원봉사자들은 일정 기간 교육을 받은 후에 법정에 참여하게 된다. 청소년 자원봉사자들의 역할에 따라서 다음과 같은 4가지 모델을 운영하고 있다.

<표 43> 미국 청소년법정의 4가지 모델

모델명	세부 내용
성인판사모델	- 청소년 자원봉사자가 피고인의 변호인, 소추인, 서기, 정 리, 배심원 등의 역할을 담당 - 판사 또는 변호사인 성인 자원봉사자가 판사 역할 수행
청소년판사모델	- 청소년 자원봉사자가 모든 역할(판사, 변호인, 소추인, 서기, 정리, 배심원)을 담당 - 주로 변호사인 성인 자원봉사자는 청소년 자원봉사자 역할을 모니터링 하는 역할 수행
청소년심판위원회모델	- 청소년 자원봉사자 중 3인의 청소년판사 위원회를 택하 고 청소년 배심원은 없음
청소년배심원모델	- 성인 또는 청소년자원봉사자가 판사의 역할을 함과 동 시에 청소년 자원봉사자는 배심원 역할을 함

자료: www.youthcourt.net, Pearson, Sarah S. and Jurich, Sonia. 2005.

3. 청소년 참여·인권 정책의 분석과 진단

1) 청소년 참여 정책에 대한 종합적 평가

청소년에 대한 사회의 전반적인 인식의 전환이래로 청소년 관련 정책은 청소년을 미래사회의 주역으로서 현재의 권리와 행복을 유보해야 하는 주변적 존재가 아니라 오늘의 사회구성원으로서 인간다운 권리와 행복을 추구할 수 있는 사회적 주체로 인식하고, 이를 뒷받침하기 위하여 청소년 참여 및 인권과 관련된 다양한 정책적 노력을 기울여 왔다.

그러나 이러한 정책적 실천 노력에도 불구하고 우리 사회에서 청소년 참여․인권정책은 아직도 국가 성장과 발전 전략을 위한 핵심 부분의 하나로 충분히 인정받지 못하고 있는 것이 사실이다. 정부를 비롯한 청소년 관련 기구나 시민 단체들은 청소년의 참여 및 인권에 대해 그 중요성을 점차 인식해 가고 있으나, 청소년 참여에 대한 국민적 공감대 형성에는 다소 미흡한 측면이 많다. 청소년의 참여와 인권을 보장하고 확대하기 위해 관련 단체들이 다양한 정책을 시행하고 있으나, 제도에 대한 취지나 관련 홍보의 부족으로 인하여 예산을 집행하고도 큰 효과를 보지 못하고 일회성 행사로 종료하는 경우가 많았다. 이는 한편으로는 청소년 정책 예산의 부족과도 깊은 관련이 있다. 선진국에 비해 턱없이 부족한 청소년 예산으로 인해 청소년 정책에 대한 중장기적 계획의 수립 및 시행을 어렵게 만들며, 청소년 관련 제도나 행사도 작은 규모의 일회적 행사를 치르는데 급급하고 있는 실정이다.

우리나라 청소년 인권보장 및 사회참여 의식은 점진적으로 향상되고 있지만 정책적, 제도적 기반은 크게 미흡한 편이다. 2005년 실시한 ‘청소년 참여활동 실태조사’에 의하면, 우리나라 청소년의 67.7%가 정책참여 수준이 상당히 낮다고 인식한 반면 71%가 정책참여를 원하고 있는 것으로 나타났다. 사회 참여활동에 대해서도 44.6%가 참여의 수준이 낮거나 매우 낮은 편이라는 응답하였으며 청소년참여 활동 필요성에 대해 46.0%가 필요, 25.1%가 매우 필요라고 응답하였다.

청소년 참여 정책의 내용적 측면에서 볼 때에도 청소년 참여에 대한 정책 패러다임은 긍정적이고 적극적으로 변화되었지만, 참여에 대한 정책은 주로 정책참여가 대부분이고 그것도 제도를 만드는데 주력해 온 것으로 나타났다. 참여의 수준도 장식적 수준을 벗어나 형식적 수준에 진입한 것으로 보이지만 아직 실질적 수준에 이르지는 못한 것으로 판단된다. 따라서 정책의 내용이 외화내빈의 형식적 추진단계를 넘어서 제도가 작동할 수 있는 실질적 전략과 프로그램의 개발에 집중해야 할 때라고 생각된다.

청소년 참여에 대한 인식의 패러다임이 크게 변화해 왔음에도 불구하고 청소년 참여 개념에 대한 이해기반은 여전히 취약한 편이다. 청소년 참여정책을 개념적 이해기반과 현재와 미래사회의 환경변화를 관련지어 이해하고 그에 입각하여 청소년 참여정책의 청사진을 짜내는 수준으로까지 도달하지 못했다고 판단된다. 특히 청소년 권리 신장을 위한 청소년 참여가 ‘공감’과 ‘책임’에 바탕을 둔 상호작용적 참여의 수준으로까지 발전해야 한다고 했을 때 정확하게 그에 부합하는 정책수단들이 거의 개발되지 못한 상황이다. 이것이 더욱 중요한 이유는 세계화와 지식기반사회에서 강조되고 있는 신뢰와 협력의 네트워크 때문에도 더욱 그렇다. 세계화와 지식기반사회에서는 ‘소통’의 가치가 가장 중요한 경쟁력의 밑거름이 되는 것이다. 따라서 청소년들이 장차 자기 자신의 권리뿐만 아니라 타인의 권리에 대해서도 공감하고 책임감을 갖는 것은 인간 간의 소통능력을 증대시키기 위한 가장 기본적인 전제가 되는 것이다. 요컨대 가장 확실한 인권의식 신장 방안은 구제나 저항을 넘어서 참여, 책임, 나눔, 소통을 통한 체험에 있다고 했을 때, 그런 방향에서 인권과 관련된 자원봉사, 기부, 영화, 교류 등의 다양한 직간접적 체험프로그램의 개발과 제시가 더욱 필요하다고 볼 수 있다.

현재 청소년 참여 제도가 여러 가지로 확대되어 왔지만 실제 보면 청소년들이 참여해서 현실을 변화시킬 수 있는 여지는 매우 제한되어 있다. 바로 이런 속에서는 청소년 참여의 확대가 제대로 이루어질 수가 없다. 따라서 청소년 참여를 획기적으로 확대하기 위해서는 형식적 제도를 만드는 수준에서 더 나아가 청소년들이 참여를 통해 자신들이 직면하고 있는 문제에 대한 현실의 변화가 실제적으로 가능케 할 수 있도록 해줘야 한다. 학교와 지역사회 수준에서 청소년들이 직접 내릴 수 있는 결정 권한의 영역을 창출하고 이를 제도화해야 한다. 청소년 관련 지방조례와 같은 아주 낮은 수준에서라도 청소년들의 인권에 대한 입장이 일정한 결정력을 가질 수 있도록 함으로써 참여와 책임의식을 증진시키는 것은 매우 중요한 과제이다.

청소년 참여가 너무 한쪽으로 편향되어 있는 것도 문제이다. 문화 참여나 경제참여에 대한 관심과 참여는 비교적 활발한 반면, 공동체적 소속감과 민주시민교육의 차원에서 중요한 인권활동, 평화활동과 같은 정치적 참여활동에 대한 관심은 상대적으로 적은 것으로 나타났다. 이것은 청소년들의 참여에 대한 의식이 자기이익추구적인 수준에 머물러 있으며 청소년의 보편적 권리나 타인과의 공감․연대에 관련된 참여의식은 상대적으로 저조함을 나타낸다. 그럼에도 불구하고 청소년 참여정책은 이런 부분들을 극복하려는 노력을 기울이기보다는 이를 부담스러워하고 회피하는 듯한 태도마저 보인다.

2) 청소년 참여적 인권 정책에 대한 종합적 평가

청소년 인권정책 역시도 청소년 참여정책과 비슷한 문제점을 안고 있다. 우리나라에서 청소년의 인권정책이 중요한 의제로 다뤄지기 시작한 것은 최근의 일이다. 물론 그 이전에도 포괄적 의미에서 청소년인권을 보호하기 위한 각종 정책이 실시되어 오지 않은 것은 아니나, 체계적이고 독립적인 의제로 다뤄지지는 못했다고 볼 수 있다.

이처럼 청소년 인권정책의 짧은 역사에 비추어 보면 현재 정책상황은 그 기본방향에 대한 큰 흐름을 시대적 추세에 맞게 잘 잡아가고 있다고 보인다. 청소년 인권의 보호라는 과제뿐만 아니라 청소년 참여를 강조하는 시대적 흐름과 결합하려는 정책 의지는 비교적 뚜렷하다고 볼 수 있다. 청소년 인권신장을 위한 정책시스템이 하나둘씩 갖춰지고 있고, 실제적 정책수단으로서 청소년 옴부즈만 시스템이 구비된 것은 청소년들의 인권신장을 위한 직접 참여의 기반을 마련한 중요한 전기가 되었다고 평가된다.

그럼에도 불구하고 청소년의 인권정책 기본 목표와 방향에 대한 이해의 수준은 취약한 편이라고 판단된다. 아직은 청소년 인권정책의 이념적 기반과 가치체계에 대한 충분한 논의와 합의가 이루어지지 못한 실정이다. 특히 미래에 있어서는 빈곤청소년, 장애청소년, 근로청소년 등 소수 청소년의 인권보호를 위한 시스템 마련이 시급한 과제로 떠오르고 있다. 이는 먼저 청소년집단 전체를 하나로 놓고 보는 보편적 인권개념으로는 청소년집단 내부에서의 차이들을 충분히 수렴할 수 없다. 차이민주주의에 입각한 청소년 인권개념의 정립이 필요한 것이다. 우리사회의 급격한 양극화 추세 속에서 발생하는 청소년 인권문제에 대한 중장기적 대처방안이 나와야 한다. 근로․아르바이트 청소년, 교육기회에서 소외된 청소년들의 인권침해에 대해 각별한 관심을 갖고 제도적 정책방안을 마련해야 한다. 그러나 아직까지는 정부합동단속과 같은 일회적 행사에 머물러 있는 실정이다.

또 이 문제는 정부 부처간 연계기능이 아주 중요해짐을 시사하고 있는데, 우리나라의 청소년 인권정책은 바로 이런 부처간 정책연계가 충분한 속도로 이루어지지 못하고 있다고 말할 수 있다. 따라서 청소년 인권정책의 총괄 조정 및 모니터링 기구의 역할 강화가 이루어져야 한다.  이와 관련하여 국가청소년위원회의 위상과 역할을 보다 강화할 필요가 있다. 지금 현재 청소년의 참여․인권정책과 관련하여 청소년집단 전체를 아우르는 업무를 수행할 부처는 청소년위원회이다. 국가인권위는 성인인권 중심으로 편재되어 있고, 청소년 인권 분야를 강화시키는 것에 한계가 있으리라 보인다. 또 보건복지부는 아동권리에 치중하여 청소년 참여․인권 전체를 커버하기에는 부족하다. 교육부 역시 학생 중심으로 편재되어 있어 비학생이나 소수청소년문제까지 담보해내기에는 부족해 보인다.

또한 청소년 인권에 대한 이해는 기계적이고 단편적인 수준을 넘어 심층적 수준으로 발전하고 있지 못하다. 청소년 인권개선 과정에 청소년의 참여가 매우 형식적 수준에 머물러 있다. 가령 ‘청소년전화1388’에 대한 청소년 인지도가 낮은 것(2005년 기준 위기청소년 18%, 일반청소년 8.6%)도 그것의 반영이다. ‘유스드림’ 구축 외에는 아직 뚜렷한 정책수단 개발이 없는 것도 그것을 시사해 주는 예이다.

청소년 인권의 영역은 매우 광범위하다. 이런 속에서 청소년에게 현실적으로 필요하고 시급한 인권정책의 대상과 범위를 설정하고, 이를 체계적으로 추진해 나가는 기본계획의 마련이 중요하다. 그러나 아직까지는 전략플랜이 명확하게 정립되어 있다고 보기 힘들다. 한편에서는 지나치게 추상적 목표 중심으로 흘러가는가 하면, 다른 한편에서는 전체적 청사진과 무관하게 지엽적으로 정책이 추진되는 사례들도 많다고 여겨진다. 따라서 전체적 마스터플랜 속에서 정책목표를 달성해 갈 수 있는 구체적이면서 파급력이 큰 실효성 있는 정책대안들을 발굴하여 정책효율성을 높여야 한다. 이를 위해 선택과 집중의 관점에서 청소년 인권정책의 로드맵을 마련하는 것이 긴요하다.

중기적으로는 교육과 홍보 중심에서 체험중심의 인권정책으로의 전환이 필요하다. 우리사회에는 디지털시대와 결합하여 청소년이 파워집단으로 등장하였음에도 불구하고 체험의 절대적 부족현상은 인격체로서 청소년의 불균형을 심화시키는 측면이 있다. 생활체험, 자연체험, 사회체험이 많을수록 도덕성과 정의감이 더욱 높다는 연구결과도 있는 만큼 청소년 인권에서도 그것을 구현하는 방안들이 다양하게 제시되어야 한다.

이와 함께 장기적 계획에 입각하여 체계적으로 정책을 추진하기 위한 수단이 구비되지 못하고 있다. 단일 부처 위주의 협소한 청소년 인권상황 모니터링이 아닌 청소년 인권 전반의 동향, 부처 전반에 걸친 정책 및 집행에 대한 상황을 모니터링하고 이를 제도개선으로 연결시킬 수 있는 시스템이 미비하다. 또한 학교, 가정, 사회 등 청소년 생활환경 속에서 야기될 수 있는 각종 형태의 청소년 권리 침해 사례를 해결할 수 있는 제도적 기반으로서의 정책네트워크의 구축이 미흡하다. 특히 청소년 인권신장을 위한 민관협치의 제도망 구축이 미흡하다. 민관협치의 제도망 강화를 통해 지방자치단체 수준에서 청소년 인권업무의 기능이 강화되도록 해나가야 한다.

우리 사회에는 예전과 달리 사회 개방의 분위기가 널리 확산되었음에도 불구하고 청소년 문제의 솔직 대담한 공론화가 이루어지고 있지 못하다. 여전히 회피하거나 소극적으로 다루는 듯한 인상을 극복하지 못하고 있다. 이를 극복하기 위해서는 청소년을 나이가 어리다는 이유로 낮게 보거나 무시하는 성인들의 관념(연령차별)을 교정하기 위한 정책적 노력이 매우 중요하다. 그런데 이를 교정하기 위해서는 성인들이 청소년 인권문제에 대해 온정주의적 시각을 넘어서 당사자의 관점에서 근본적이고 전면적인 고민과 토론을 할 수 있는 계기를 만들어야 한다. 그러나 아직까지 우리사회의 정책적 역량과 수준이 그에 미치지 못하고 있는 것이 현실이다. 따라서 이를 극복하기 위해서는 교사, 사회복지사, 경찰 등 청소년 관련 업무 종사자를 대상으로 한 인권교육을 크게 강화해야 할 필요가 있다.

현행 청소년인권 정책의 문제점에 대해서는 인권교육, 실태조사 등 청소년인권 정책 수행을 위한 기본적인 조건도 제대로 갖추어져 있지 않다는 사실도 많이 지적되어 오고 있는데, 최근에는 정책당국의 노력으로 많은 개선이 이루어지고 있다고 보인다. 이는 체계적인 인권교육의 실시를 위해서도 긴요한 과제라고 볼 수 있다.

Ⅳ. 청소년 참여 ․ 인권 분야 핵심변화

트렌드와 정책 제언

1. 청소년 참여 ․ 인권 환경과 변화 핵심 트렌드

2. SWOT 분석틀에 따른 청소년 참여 ․ 인권 정책 제언

Ⅳ. 청소년 참여·인권 분야 핵심변화 트렌드와 정책제언

참고문헌

1. 청소년 참여·인권 환경과 정책 변화 핵심 트렌드

1) 환경변화 핵심 트렌드

6 - 1 - 1 민주화와 개방

민주화와 개방으로 권위주의적 의식이 약화되고 수평적 인간관계가 확산되어 청소년의 참여(인권) 확대를 촉진해 왔지만, 다른 한편으로는 권리에 대한 배타적 강조와 책임의 방임으로 흐를 우려도 동시에 존재한다.

우리 사회는 권위주의사회로부터 민주화와 다원적 개방사회로 변해 왔다. 시민사회의 형성과 발전, 지방자치제의 시행과 정착으로 기존의 일방적인 관료중심의 정책결정이 협치의 개념인 거버넌스(governance)체제로 전환되고 있다. 세계적으로는 냉전체제가 종식되고, 국내적으로도 진보세력의 국회에 진출하는 등 이념적 스펙트럼이 크게 확장되었다. 이는 청소년들에 있어서도 과거 보호․육성․통제의 대상으로만 여겨오던 존재라는 관념으로부터 자율성을 인정하는 쪽으로 커다란 인식전환을 불러일으켰다. 청소년 스스로도 부당한 기성사회의 억압과 통제에 대항하는 권리의식에 대한 자각을 증대시켰다. 이는 청소년 인권과 참여에 촉진적 역할을 해왔다. 하지만 다른 한편으로는 개인주의화하는 사회추세와 결함하여 권리에 대한 배타적 강조와 책임성의 방임이라는 청소년의 권리에 대한 잘못된 이해를 낳을 수도 있다. 또한 청소년의 권리가 당연한 것으로 인식되면서 단순한 향유대상으로만 인식하게 될 가능성도 있다. 실제로도 청소년들의 권리의식은 자기계몽적인 수준에 머물러 있다. 따라서 참여․인권개념을 보다 적극적이고 보편적으로 확대하여 타인의 권리와의 일체감을 높일 수 있는 방향으로의 정책적 촉진이 필요하다.

6 - 1 - 2 세계화와 사회양극화

세계화의 심화는 지구촌의 다양한 집단들과의 교류와 협력의 필요성을 증대시킴으로써 그 속에서 살아가는 청소년들에게도 상호 권리존중과 참여의 가치가 중요해져 가고 있다. 하지만 세계화가 집단정체성을 약화시키고 사회적 파편화를 초래할 우려도 있다. 사회양극화에 따라 청소년의 많은 부분이 평등하게 교육받을 기회로부터 소외, 차별받고 있는 현실은 청소년 인권 문제의 매우 중요한 초점으로 부상하고 있다.

세계화의 급속한 진전으로 지구촌 사회를 무대로 다양한 인종, 국적, 문화, 종교, 사회집단들 간의 실시간대의 일상적 교류가 이루어지고 있다. 오늘날 청소년들에게도 어학연수, 해외여행 등은 매우 일반화된 사회풍조이다. 국제사회에 있어서도 청소년의 정치․정책․사회참여가 강조되고 확산되는 추세에 있다. 이런 세계 속에서는 과거의 국경선을 기초로 한 편협한 민족주의나 국수주의적 감성을 넘어서 세계시민의 의식, 상호 차이에 대한 존중과 이해, 단결과 관용의 정신이 확산되어야 할 필요성이 증대된다. 이는 청소년들에게 상대방의 권리에 대한 관심과 자율과 책임에 입각한 참여의 필요성을 제기한다. 하지만 세계화로 인한 급속한 문화적 혼성화로 인해 공동체에 대한 정체성과 책임감을 약하게 만들 우려도 있다. 또 세계화의 진전에 다른 자율과 선택, 경쟁의 강화는 입시과열경쟁과 같은 사회적 경쟁을 갈수록 심화시킴으로서 참여와 상대방의 인권에 대한 무관심을 유발할 수도 있다.

세계화가 유발하는 가장 부정적 사회현상은 사회양극화와 ‘고용 없는 성장(jobless growth)’, 노동시장의 비정규직화 등을 꼽을 수 있겠다. 이것은 청소년의 권리에 대한 새로운 도전을 제기하고 있다. 청소년의 사회역할에 대한 요구가 갈수록 증대되고 있는 추세임에도 불구하고 외환위기 이후 청년실업자의 증가는 우리나라 노동시장의 주요한 특성 중의 하나로 나타나고 있다(김순원, 2005). 또한 사회양극화의 추세 속에서 청소년의 많은 부분이 평등하게 교육받을 기회로부터 소외, 차별받고 있는 현실은 청소년 인권 문제의 매우 중요한 초점으로 부상하고 있다.

또 세계화가 진행되면서 나타난 매우 중요한 현상 중의 하나가 바로 다문화청소년의 증대이다. 다양한 인종, 문화, 종교를 가진 외국인 노동자, 국제결혼 이민자, 탈북 새터민의 증가로 조만간 우리사회 청소년문제의 매우 중요한 테마로 부상할 예정이다. 바로 이런 추세는 사회양극화와 결합하여 우리 사회를 ‘일등국민’과 ‘이등국민’으로 구분되는 ‘두 국민’의 현대판 신분사회를 만들게 됨으로써 또 하나의 계급갈등을 구조화시키는 요인이 될 것이다. 이는 나아가 ‘이등국민’ 자녀들의 인권을 심각하게 침해하고, 그들이 사회일탈적인 비행집단으로 전락함으로써 지속적인 사회문제를 야기하는 원천이 될 것이다.

6 - 1 - 3 정보․지식기반사회의 도래

정보․지식기반사회의 출현은 신뢰․협력의 네트워크 형성의 가치를 증대시킴으로써 청소년의 참여를 촉진시키기도 하지만, 사회양극화로 청소년들이 정보․지식기반사회의 수혜집단과 소외․차별집단으로 양분될 수도 있다.

세계화와 함께 전 지구적인 정보․지식기반 사회의 도래는 사람에 대한 투자를 강조하게 된다. 이는 청소년의 존재에 대한 인식을 무한한 가능성을 가진 시민적 주체로 보는 관점으로 변화시킴으로써 참여의 중요성을 증대시킨다. 청소년들에게 있어서도 인터넷을 통한 각종 참여의 인프라가 구축된 것은 이미 어제 오늘의 일이 아니다. 또한 정보․지식기반사회의 도래는 다양한 사회집단, 개인들 간의 신뢰와 협력의 네트워크가 중요함으로 강조하게 되는데, 청소년의 정보에 대한 접근권과 참여를 촉진시키는 중요한 요인이다. 반면에 정보․지식격차의 심화에 의한 사회양극화로 청소년집단이 수혜자집단과 소외․차별 집단으로 분리되어 사회갈등의 원인이 될 수도 있다.

6 - 1 - 4 대중소비사회의 심화와 세대갈등

청소년 사회 참여가 활발하게 진행되면서 점차 기성세대와의 갈등이 새로운 사회문제로 대두되고 있다. 이는 단순히 젊은층과 노인층의 대립이 아니라 사회 구성원을 여러 세대로 나누었을 때 세대간의 대립으로 나타나고 있다.

2002년 대통령 선거와 2004년 총선, 대통령 탄핵 사태 등을 거치면서 한국 사회의 세대간 갈등의 골은 깊어졌다. 이 같은 세대갈등의 원인은 사회적 경험의 차이에서 나타나는데, 우리 사회의 대중소비사회의 모습이 더욱 확산․심화되면서 세대간 격차를 크게 하는 측면도 있다. 대중소비사회의 심화는 사회집단간의 역학관계를 크게 변화시키고, 자연스럽게 청소년의 사회적 존재의미를 크게 변화시키게 된다. 그리고 이 시기를 통해 청소년에 대한 긍정적, 부정적 논의들이 범람하게 되고, 다양한 청소년의 문제들이 분출하게 된다. 무엇보다 이 시기에 청소년은 디지털시대와 결합하여 참여의 욕구를 왕성하게 포지하게 되는데, 이러한 새로운 욕구를 적절하게 담아낼 수 있는 참여의 사회적·공간적 제약은 청소년의 권리문제를 세대갈등이라는 형태로 분출하게 만들기도 한다. 또 대중소비사회가 청소년들을 개인주의적 소비주의 및 쾌락주의로 빠지게 만들 우려도 동시에 제기된다.

6 - 1 - 5 저출산․고령화

저출산․고령화는 청소년의 경제활동을 촉진하는데, 그 과정에서 청소년의 인권․참여의 의미를 강화시킨다. 하지만 청소년들에게 과중한 사회적 부담을 가중시켜 참여․인권을 약화시킬 수도 있다.

한국사회는 갈수록 심해지는 출산 감소와 평균 수명의 연장에 의해 청소년 인구는 점점 줄어들고 노령 인구는 계속 증가하고 있는 추세이다. 통계청의 장래인구추계결과에 따르면 청소년 인구는 총인구대비 2030년에는 14.6%, 2050년에는 13.0% 정도로 감소할 것으로 추정되고 있다. 이와 같은 청소년인구의 지속적 감소와 고령화 사회로의 진전에 의한 사회 인구 구성비 변화는 크게 두 가지 측면에서 청소년에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 우선, 경제활동인구의 감소로 인해 청소년의 경제활동 참여 촉진 및 역할 증대 등이 청소년정책의 중요 과제로 등장하고 있다. 앞으로의 청소년 정책은 청소년의 일을 통한 사회적 참여와 역할 증진을 가져오는 정책을 펼치게 될 것이며, 학교교육에서도 직업적 체험을 강조하는 경향이 증가하게 될 것이다. 이는 물론 경제적 영역에서 뿐만 아니라 사회 각 분야에서 청소년의 역할 기대를 요구하게 될 것이며, 이에 따라 필연적으로 청소년 사회참여가 확산하는 계기로 작용하게 될 것이다. 한편 낮은 출산율과 고령 사회로의 진입은 젊은 층과 노년층의 불균형으로 인해 세대관계에 질적인 변화를 가져오고 있다. 특히 복지사회로의 진입에 따른 재정적 부담은 갈수록 증가하고 있는데 반하여, 사회 복지 비용을 부담할 경제활동 참여 인구는 갈수록 감소하고 있기 때문에 세대간 갈등을 유발할 염려가 있다.  또 근로청소년들이 기회에서 소외, 차별받는 현상도 나타난다. 청소년들에 과중한 사회적 부담이 부과됨으로써 학업중단과 참여의 시간·공간 축소 우려도 있다.

6 - 1 - 6 주5일제 수업의 확산

주5일제 수업의 확산은 청소년들의 참여활동에 대한 여건을 증대시킨다. 하지만 적절한 참여의 공간이 제시되지 못하면 청소년의 사회적 일탈 증가로 나타날 수 있다.

주5일 수업제의 도입은 청소년의 여가활동 시간과 욕구를 증대시키고, 전인적 성장을 위한 다양한 체험 기회 제공, 자기계발 기회 확대 등 삶의 질 향상을 위한 생활패턴의 획기적 변화를 야기할 것으로 보인다.

또한 주5일 수업제 실시는 자라나는 세대를 위한 교육의 책임이 학교는 물론, 가정과 지역사회로 보다 확산되는 계기가 될 것이다. 가정, 학교, 지역사회의 교육에 대한 역할 분담은 청소년들의 전인적 성장에 많은 도움이 될 것이며 실천 위주의 인성교육을 통하여 청소년기의 자아실현에 좋은 참여 기회를 제공해 줄 것이다. 하지만 적절한 참여 공간이 제시되지 못하면 청소년의 사회적 일탈 증가라는 역기능도 우려된다.

6 -1 -7 입시위주의 교육제도 및 풍토

입시위주의 교육제도 및 풍토야말로 청소년들의 존재와 의식을 가장 크게 규정하고 있다. 입시위주의 교육 속에서 청소년들은 사회활동에의 참여가 제약받고 있을 뿐만 아니라 인권신장에도 커다란 걸림돌이 되고 있다.

현행 입시위주의 교육제도 및 풍토야말로 청소년들의 존재와 의식을 가장 크게 규정하고 있다고 해도 과언이 아니다. 입시위주의 교육 속에서 청소년들은 치열한 사회경쟁의 톱니바퀴 속에 끼워져 돌아가는 비주체적 존재로 육성되고 있다. 이 같은 입시교육에 의한 사회적 분위기는 청소년들의 참여확대와 인권시장을 크게 제약하고 있다. 입시위주의 교육풍토에서 청소년들은 스스로가 각종 사회적 활동에 참여하는 것을 부담스럽게 생각하고 있으며, 청소년인권실태조사(2005)에서 보듯이 0교시나 야간자율학습 등과 같은 보충수업을 학생 스스로가 자유롭게 선택하고 결정할 권리가 없음을 경험한 학생들이 전체 조사대상 청소년의 49.7%에 달하였다.

6 - 1 - 8 국제사회에서 청소년의 참여·인권 확대 추세

유엔을 비롯한 다양한 국제사회기구들이 청소년 참여·인권의 증진을 위해서 노력하고 국가에 구속력을 갖는 협약이나 선언문을 만들고, 많은 국가들이 이를 비준해 왔다. 이런 국제사회에서의 청소년 참여(인권) 강조는 우리 사회의 청소년 참여·인권에 발전에 긍정요인으로 작용할 것이다.

국제사회에서 청소년 참여·인권 확대 추세도 국내사회에서의 청소년 참여에 긍정적인 요인이 된다. 오늘날 국가는 고립되어 존재할 수 없다. 국제사회의 일원으로서 존재하며 활동하면서 국가의 발전을 도모한다. 따라서 국제사회의 추세는 국내사회에 많은 영향을 미치게 된다. 유엔을 비롯한 다양한 국제사회기구들이 청소년 참여·인권의 증진을 위해서 노력하고 국가에 구속력을 갖는 협약이나 선언문을 만들기도 한다. 그리고 지구상에 많은 국가들이 이를 비준해 왔다. 이런 국제사회에서의 청소년 참여·인권 강조는 우리 사회의 청소년 참여·인권에 촉진 요인으로 작용할 것이다.

6 - 1 - 9 부정적 사회인식의 강력한 잔존

우리 사회의 민주화와 개방에도 불구하고 청소년 참여에 대한 부정적이고 소극적인 인식이 지속적으로 재생산되고 있는 현상은 청소년 참여․인권의 신장을 제약한다.

우리 사회가 정치, 경제, 사회, 문화적으로 많은 변화를 했음에도 불구하고 구시대의 관행을 지속시키고 재생산하려는 힘들이 여전히 크게 작용하고 있다. 기성세대의 가부장적․유교문화적 사회인식은 아직도 강하게 존재하며, 군사문화에 기반한 권위주의적 문화도 변형된 형태로 우리 사회 곳곳에 잔존하고 있다. 공무원․전문가의 관료주의적 태도 역시도 여전히 사회 주변으로 밀려 났다고 볼 수 없다. 청소년에 대한 비교적 전향적 생각을 가진 사람들도 온정주의적 수준을 크게 넘어서지 못하고 있는 것이 현 실정이다. 따라서 이를 교정하기 위해서는 성인들이 청소년 문제에 대해 온정주의적 시각을 넘어서 당사자의 관점에서 근본적이고 전면적인 고민과 토론, 공동체험을 할 수 있는 다양한 계기를 만들어야 한다. 그러나 아직까지 우리사회의 정책적 역량과 수준이 그에 미치지 못하고 있는 것이 현실이다. 이는 기성세대의 청소년 참여를 촉진하기 위한 사회적 노력을 가로막고 그에 대한 부정적인 태도를 누적시키고 있다.

2) 참여·인권 분야 정책변화 핵심 트렌드

6 - 2 - 1 청소년 참여정책의 패러다임 변화

1990년대 중반 이후의 청소년 정책의 가장 큰 변화는 청소년에 대한 기본적인 관점의 변화이다. 1990년대 중반 이전에는 청소년을 단지 보호 또는 육성의 대상으로만 여겼을 뿐 자율적인 참여의 주체로 여기지 않았다. 1990년 중반에 이르러 청소년을 현 사회의 시민으로서 인정하고 자율적이고 능동적인 주체로 보아 다양한 참여를 보장하려는 정책 패러다임이 등장하였고, 2000년대 들어서 확고하게 되었다.

1990년대 이전의 청소년정책은 청소년을 주로 보호의 대상으로 보고 이에 입각하여 입안되었다면, 1990년대 초반에는 청소년을 미래 사회의 주역으로서 육성의 대상으로 보고 이에 입각하여 청소년 정책을 입안하였다. 1990년대 초반까지만 해도 청소년 정책가들은 청소년을 현 사회의 시민으로 보지 않고 미래사회의 시민으로 보았으며, 자율적인 참여주체로 보지 않았다. 이런 인식의 결과 1990년 초반까지 청소년정책에서는 참여 정책이 있었다고 보기 어렵다. 이런 청소년정책 기조에 변화가 나타난 것은 1990년대 중반 이후라고 할 수 있다. 이런 청소년정책기조의 변화는 1998년 청소년헌장 및 제2차 청소년육성 5개년 계획, 1999년 청소년기본법에서 단초를 보였고 2000년대 참여정부 들어서 확고하게 그 모습을 나타나게 되었다. 2004년 개정된 청소년기본법, 2004년 제정된 청소년복지지원법, 청소년활동진흥법 등에 이런 정책 패러다임의 변화 모습이 잘 나타나 있다. 특히 청소년 기본법에서는 청소년정책의 추진방향으로 청소년의 참여보장을 명시하고 이를 구체적으로 실천하기 위한 상징적인 기구로서 청소년특별회의의 매년 개최를 의무화하고 있다.

6 - 2 - 2 청소년 정책참여의 확대

청소년 참여정책의 패러다임이 변화한 이후 나타난 가장 큰 특징은 청소년 정책참여의 확대이다. 청소년의 정책참여를 확대하기 위해서 청소년참여위원회, 청소년특별회의, 청소년운영위원회 등과 같은 다양한 정책참여경로를 제도화하고 확대하였다.

청소년 정책참여는 참여 중 직접참여 방법에 속한다. 대의민주주의에서 가장 기본적인 시민의 참여는 선거참여이지만, 선거참여는 간헐적으로만 가능할 뿐 지속적이고 직접적으로 참여할 수 있는 방법은 아니다. 특히 19세 미만의 청소년은 선거권이 없기 때문에 선거참여를 할 수 없다. 정부의 입장에서도 선거참여에 개입하거나 선거참여를 통해서 청소년의 참여를 유도하는 것은 정치적 중립성과 관련하여 논란을 불러일으킬 수 있기 때문에 부담이 된다. 이런 여건 상 청소년의 참여 방법으로 많이 활용되는 것이 정책참여이다. 정책참여는 정부의 입장에서는 정부의 의지에 의해서 비교적 쉽게 제도화 할 수 있을 뿐 아니라 정치적 논란도 불러일으키지 않으면서 정책의 민주적 정당성을 높일 수 있는 방법이다. 청소년의 입장에서는 지속적으로 자신과 직접적으로 관련되는 정부 정책에 대해서 의견을 표명할 수 있고 관여할 수 있다는 점에서 매력적인 방법이다. 이런 양자의 이해관계가 일치하여 청소년 정치참여 정책은 정책참여 위주로 전개되어 확대되어 왔다. 그렇지만 이런 양적인 확대가 청소년의 정책참여에 대한 실질적인 수준을 보장하는 것은 아니다. 제도의 양적인 확대 못지않게 청소년의 정책참여가 실질적인 수준에 이를 수 있도록 참여문화, 참여의식 등에 대한 정책적 관심도 필요하다.

6 - 2 - 3 일관성 있는 청소년 참여 정책의 부재

청소년 정책에 있어 참여가 중요한 한 부분으로 도입된 이후에도 청소년의 참여가 무엇인지, 그 영역이 어디까지인지에 대한 근본적 논의가 없었으며, 이에 정부 정책도 장기적 방향성을 지향하지 못하고 일회적 가시적 행사로 머무르는 문제점이 많았다.

청소년 정책 동향에 있어서 가장 문제가 되는 것에는 일관성 있는 청소년 참여 정책의 부재를 들 수 있다. 1998년 제2차 청소년육성5개년 계획에서 처음으로 청소년 참여가 국가 정책의 한 부분으로 도입되어 다양한 정책적 시도들이 있었지만, 관련 정책들이 종합적이지 못하고 산발적인 일회성 정책에 머무르는 경우가 많았다. 물론 국가청소년위원회가 설립되기 이전에는 부처가 산재되어 있었던 측면도 영향을 미쳤을 테지만, 설립 이후로도 청소년 참여에 대한 미래지향적인 로드맵은 없는 실정이다. 이는 원칙으로 돌아가 정책의 대상이 되는 청소년의 범위를 어디까지로 볼 것인지, 참여의 개념이 무엇인지 나아가 참여의 영역이 어디인지 등에 대한 정확한 개념 논의가 부족했던 것에서 연유될 것이다. 따라서 청소년 참여 정책의 기본 사항에 관한 개념 논의를 우선적으로 완료하고 그 정책 방향과 영역을 설정하여 장기적인 관점에서 청소년 사회참여 정책을 수행해 갈 수 있는 로드맵 작성이 필요할 것이다.

6 - 2 - 4 청소년 참여 촉진을 위한 권한 확대와 프로그램 개발 미흡

에 대한 정책 패러다임은 긍정적으로 변화해 왔지만, 참여에 대한 정책은 주로 정책참여가 대부분이고 그것도 제도를 만드는데 주력해 온 것으로 나타났다. 따라서 참여정책의 장식적 추진단계를 넘어서 제도가 작동할 수 있는 실질적 전략과 프로그램의 개발에 집중해야 한다.

청소년 참여 정책의 내용적 측면에서 볼 때에도 청소년 참여에 대한 정책 패러다임은 긍정적이고 적극적으로 변화되었지만, 참여에 대한 정책은 주로 정책참여가 대부분이고 그것도 제도를 만드는데 주력해 온 것으로 나타났다. 참여의 수준도 장식적 수준을 벗어나 형식적 수준에 진입한 것으로 보이지만 아직 실질적 수준에 이르지는 못한 것으로 판단된다. 청소년을 참여시키는 제도는 구비되었지만 실제 운영에서 청소년들이 실질적 권한을 행사할 수 있는 폭은 매우 작다. 이런 이유로 청소년의 참여는 원래의 취지와 실질이 괴리되는 모습을 보여 왔다. 비록 작은 수준에서나마 청소년들이 직접 체험하고 문제점을 파악하여 해결해 나갈 수 있는 결정권을 대폭 확대해야 한다. 따라서 현재의 청소년 참여정책은 외화내빈의 장식적 추진단계를 넘어서 제도가 작동할 수 있도록 청소년들의 결정권을 지속적으로 증대시키는 등의 프로그램의 개발하는 데 집중해야 할 때이다.

6 -2 - 5 전문인력 부족과 인력양성 시스템의 부재

청소년의 사회참여가 확대되어 가면서, 청소년을 지원할 전문인력의 수요도 크게 증가하고 있다. 그러나 아직까지 청소년의 사회참여라는 것이 낯설듯이 관련 전문인력 기반도 미비한 편이다.

청소년의 정책이 대부분 그러하겠지만, 청소년은 경제력이 부족하고 활동에 있어서도 다양한 제약을 받으므로 청소년 사회 참여가 실질적으로 이루어지도록 하기 위해서는 기성세대의 도움이 절대적으로 필요하다. 특히, 아직 참여에 대한 경험이 부족한 청소년에게 있어 사회참여의 다양한 접근 방법을 안내하고, 청소년 조직의 운영이 원활하도록 하기 위해서는 어른들의 도움이 꼭 필요하다. 그러나 현재 청소년 상담사나 청소년 지도자 등 관련 전문인력은 있으나, 사회참여를 실질적으로 지원할 인력은 부족하며, 필요한 인력을 교육하고 양성할 수 있는 전문 시스템도 미비한 상태이다. 따라서 앞으로는 단순히 청소년 사회참여 기구를 늘리는 등 그 기반 마련에만 치중할 것이 아니라, 청소년들을 지원할 전문인력의 양성에도 힘써야 할 것이다.

물론 전문인력의 지원이 자칫 청소년 사회참여의 의미를 퇴색시킬 우려도 있다. 즉, 예전처럼 이름은 청소년 단체이면서도 청소년은 없이 어른들에 의해서만 운영되고 활동하는 경우가 많아서는 안될 것이다. 따라서 청소년의 사회참여를 적극 지원하면서도 청소년의 역할을 침해하지 않는 능력과 소신을 가진 전문인력을 국가적 차원에서 많이 배출하여야 할 것이다.

6 - 2 - 6 지역수준의 제도적 정책망 결여

지자체수준에서까지 청소년 참여 방안들이 다양하게 보장한 제도들이 갖추어져 있지만 실질적으로는 관련자들의 인식부족, 훈련부족, 경험부족으로 작동하지 못하고 있다

지방자치단체에서도 청소년을 참여시키기 위한 다양한 기구들이 만들어졌음에도 불구하고 청소년들의 실질적 참여와 결정은 유명무실한 편이다. 그야말로 ‘구색 갖추기’에 불과한 경우가 태반이다. 그 원인에는 관련자들의 청소년 참여방안에 대한 인식부족, 훈련부족, 경험부족에서 기인하는 바가 크다. 그와 관련하여 청소년들이 정책결정과정에 참여하여 실질적으로 결정에 영향을 미치는 경험을 수행해 본 적이 거의 없다고 봐야 한다. 그 만큼 프로그램 발굴이 부족한 것이다. 이는 인권과 참여를 결합시키는 영역에서도 딱히 실효성 있는 다양한 프로그램들을 개발하지 못하고 있다. 그리고 비정부․비제도 영역에 존재하는 자발적 청소년단체를 포괄하여 참여의 동력으로 조직하지 못하고 있는 것도 매우 중요한 문제점이다.

6 - 2 - 7 청소년 인권 의제에 대한 분명한 정책의지

청소년위원회는 청소년의 참여와 함께 인권을 4대 핵심추진정책으로 설정하는 등 의제설정에서 분명한 의지를 보여주고 있다. 또 청소년 인권정책에서도 과거 청소년을 보호의 대상으로 간주하고 그 위에서 정책들이 추진되었다면 이제 서서히 참여의 가치에 토대를 두고 참여를 통해 청소년 인권에 대한 자각을 제고해 가는 새로운 인권정책의 패러다임으로 전환해 가고 있는 중이다.

현재 우리나라의 청소년 인권정책 발전단계는 청소년을 미숙한 선도·보호의 대상으로부터 미래사회의 주인공으로서 뿐만 아니라 ‘오늘의 사회구성원’으로서의 청소년, 권리와 자율·참여의 주체로서 청소년으로 인정하는 방향에서 인권정책 시스템을 도입해 가고 있다. 청소년위원회는 청소년의 참여와 함께 인권을 4대 핵심추진정책으로 설정하는 등 의제설정에서 분명한 의지를 보여주고 있다. 청소년 인권신장을 위한 정책시스템이 하나둘씩 갖춰지고 있고, 실제적 정책수단으로서 청소년 옴부즈만 시스템이 구비된 것은 청소년들의 인권신장을 위한 직접 참여의 기반을 마련한 중요한 전기가 되었다고 평가된다. 청소년 인권정책 패러다임도 청소년을 미숙한 선도·보호의 대상으로부터 청소년들의 활발한 참여활동을 통해 인권의식을 높여가는 방식에 대한 관심들이 증대해 가고 있다. 통합청소년참여마당 ‘유스드림(YOUTH DREAM)'을 구축하여 온라인 참여를 통한 청소년 권리침해 및 고충사안의 발굴·공론화 기능 수행을 도모한 것은 인권과 참여의 개념을 결합시킨 중요한 정책적 계기라고 볼 수 있다. 청소년들의 인권의식 향상을 위하여 스스로 학습할 수 있는 인권교재, 교육용 영상홍보자료 등의 개발 보급으로 청소년 자신의 인권의식 자각 증대, 청소년 인권신장 민간사업 및 활동 지원의 일환으로 청소년 인권 페스티벌 개최를 통해 청소년인권토론회, 문화행사(역할극, 인권영화 상영), 청소년인권 주제 영상 공모전 시행, 청소년이 중심이 된 ‘비폭력·반편견 평화운동’ 추진 등도 그러한 지향을 갖는 것이라고 할 수 있다. 물론 아직까지 우리나라의 청소년 인권정책 발전단계는 그러한 패러다임을 도입하는 실험적 단계라고 할 수 있다. 앞으로 참여․인권정책은 자기 권리의 방어의 차원만이 아니라 타인의 권리에 대한 관심과 참여를 통해 보다 적극적이고 보편적인 인권의식을 함양할 수 있는 체험프로그램의 발굴이 필요하다 하겠다.

6 - 2 - 8 청소년 인권정책의 이념적 기반 미흡

미래에 있어서는 빈곤청소년, 장애청소년, 근로청소년 등 소수 청소년의 인권보호를 위한 시스템 마련이 시급한 과제로 떠오르고 있는데, 이는 차이민주주의에 입각한 청소년 인권개념의 새로운 정립을 요구한다. 소수 청소년들의 인권침해에 대해 각별한 관심을 갖고 제도적 정책방안을 마련해야 한다. 이를 위해 정부 부처간 정책 연계기능이 아주 중요해지는데, 국가청소년위원회의 위상과 역할을 보다 강화할 필요가 있다.

청소년의 인권정책 기본 목표와 방향에 대한 이해의 수준은 취약한 편이라고 판단된다. 아직은 청소년 인권정책의 이념적 기반과 가치체계에 대한 충분한 논의와 합의가 이루어지지 못한 실정이다. 특히 미래에 있어서는 빈곤청소년, 장애청소년, 근로청소년 등 소수 청소년의 인권보호를 위한 시스템 마련이 시급한 과제로 떠오르고 있다. 이는 먼저 청소년집단 전체를 하나로 놓고 보는 보편적 인권개념으로는 청소년집단 내부에서의 차이들을 충분히 수렴할 수 없다. 차이민주주의에 입각한 청소년 인권개념의 정립이 필요한 것이다. 우리사회의 급격한 양극화 추세 속에서 발생하는 청소년 인권문제에 대한 중장기적 대처방안이 나와야 한다. 근로․아르바이트 청소년, 교육기회에서 소외된 청소년들의 인권침해에 대해 각별한 관심을 갖고 제도적 정책방안을 마련해야 한다. 이 문제는 정부 부처간 연계기능이 아주 중요해짐을 시사하고 있는데, 우리나라의 청소년 인권정책은 바로 이런 부처간 정책연계가 충분한 속도로 이루어지지 못하고 있다고 말할 수 있다. 따라서 청소년 인권정책의 총괄 조정 및 모니터링 기구의 역할 강화가 이루어져야 한다.  이와 관련하여 국가청소년위원회의 위상과 역할을 보다 강화할 필요가 있다.

2. SWOT 분석틀에 따른 청소년 참여·인권정책 제언

1) 참여· 인권 분야 외부 환경 분석: 기회요인과 위협요인

<기회요인>

O1.민주화와 개방사회로 인한 권리의식증대

O2.세계화로 인종, 문화적 차이와 상대방 권리에 대한 관심 증대

O3.국제사회에서 청소년 참여 확대 추세

O4.정보․지식기반사회의 도래로 다양한 사회집단, 개인들 간의 신뢰와 협력의 네트워크 중요성 강조

O5.인터넷을 통한 참여 인프라 구축

O6.대중소비사회 심화로 청소년의 사회적 지위향상과 참여욕구 증대

O7.저출산·고령화에 따른 미래 청소년 참여역할증대

O8.주5일제 수업의 확산으로 청소년 참여여건 개선

<위협요인>

T1.민주화와 개방의 부정적 현상으로 배타적 권리의식조장

T2.세계화로 집단적 정체성과 공동체의식의 약화

T3.입시경쟁과열과 같은 경쟁심화

T4.정보격차의 심화로 소외청소년의 참여배제

T5.개인주의적 소비주의 및 쾌락주의 확산

T6.사회양극화에 의한 청소년의 경제적 부담가중과 참여․인권 침해

T7.기성세대의 유교문화, 군사문화 잔존, 공무원․전문가의 관료주의적 태도

2) 참여·인권 분야 내부 환경 분석: 강점요인과 약점요인

<강점요인>

S1.청소년 참여정책의 패러다임 변화

S2.청소년 정책참여기구의 증가

S3.19세로 선거 연령 인하

S4.참여와 인권의제에 대한 분명한 정책의지

<약점요인>

W1.이념적 이해기반과 참여․인권가치에 대한 사회적 합의 취약

w2. 청소년 참여․인권정책 로드맵 부재

W3.부처간 참여․인권정책 통합기능의 분절화

W4.실질적 참여․인권정책 프로그램의 개발 부족

W5.전문인력 부족 및 양성체계 미흡

W6.체계적 통계지수 축적의 미흡

W7.지자체 수준에서 민관 협치의 제도적 연결망 미흡

3) SWOT 분석에 따른 청소년 참여·인권정책 제언

<표 44> 참여·인권 분야 SWOT 분석틀

	[기회요인] O1.민주화․ 개방으로 권리의식증대 O2.세계화로 인종, 문화적 차이와 상대방 권리에 대한 관심 증대 O3.국제사회에서 청소년 참여 확대 추세 O4.정보·지식기반사회에서 신뢰와 협력의 네트워크 중요성 부각 O5.인터넷을 통한 참여 인프라 구축 O6.대중소비사회 심화로 청소년의 사회적 지위향상과 참여욕구 증대 O7.저출산·고령화에 따른 미래청소년 참여역할증대 O8.주5일제 수업으로 참여여건 개선	[위협요인] T1.민주화의 부정적 현상으로 배타적 권리의식조장 T2.세계화로 집단정체성과 공동체 약화 T3.입시경쟁과열과 같은 사회적 경쟁심화 T4.정보격차로 소외청소년 참여배제 T5.사회양극화로 청소년의 경제적 부담가중과 참여·인권 침해 T6.기성세대의 유교문화, 군사문화 잔존, 공무원·전문가의 관료주의적 태도
[강점요인] S1.청소년 참여정책의 패러다임 변화 S2.청소년정책참여기구의 증가 S3.19세로 선거 연령 인하 S4.청소년 참여․인권의제에 대한 분명한 정책의지	[SO 정책] -학교-가정-사회-국가로 연계된 참여정책 확대․ 강화 -신기술활용 참여촉진정책수립 -글로벌역량 증대를 위한 국제교류 강화	[ST 정책] -성인의 인식전환을 위한 홍보전략 강화 -권리와 책임이 조화를 이루는 상호작용적 청소년 참여․인권정책 수립 -민주시민공동체교육의 강화
[약점요인] W1.참여․인권에 대한 이념적 이해기반과 사회적 합의 취약 W2.부처간 정책통합기능의 분절화 W3.정책기조의 비일관성 W4.실질적 참여․인권정책 프로그램의 개발 부족 W5.전문인력 부족 및 양성체계 미흡 W6.체계적 통계지수 축적의 미흡 W7.지자체 수준에서 민관협치의 제도적 연결망 미흡	[WO 정책] -참여․인권전반의 통합적정책로드맵 작성 -이념적 이해기반강화를 위한 사회적 토론 활성화 -부처간 연계조정강화 및 청소년위원회의 역할강화 -통계인프라 구축 -지역수준의 청소년참여네트워크 활성화 -정책결정과정에서 청소년의 실질적 권한부여 제도화 방안 -체험중심 참여형 인권정책모델 개발	[WT 정책] -일관성있는 정책수립으로 정책신뢰 확보 -입시과열경쟁위주의 교육정책 극복 -차이민주주의에 입각한 근로․ 소외청소년의 인권․ 참여촉진

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